用非强制性手段，获得相对人的同意和协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一种行政目的的行为（注：胡锦光等编著：《行政法专题研究》出版社，1998年，第75—80页。）。行政指导通常采取说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识、技术帮助等非强制性手段和方法。从其作用看来，一般可分为助成性行政指导、规制性行政指导和调整性行政指导三大类。助成性行政指导是为相对人即公民、法人和其他组织出主义的行政指导。如帮助村民委员会或村民依照自愿原则组织股份合作制公司；规制性行政指导是指为了维护和增进公共利益，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导。如对村民承包经营中的“短期行为”予以规劝；调整性行政指导是以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导。如对村与村之间、村民与村民委员会之间的纠纷进行调解。但是对于村民如何在合法范围内利用自己的土地，这是村民或者村集体经济组织作为独立的民事主体自我决定，自负盈亏的事情，乡政府不得采取命令方式强制要求农民必须遵照办理。否则，不仅侵犯农民的生产经营自主权，也会激化干群关系。同样，村民委员会也不得因为乡政府有指示，就强制村民服从乡政府的决定。
第二，发展双层经营体制，应当正确处理村民自治与村民、村集体经济组织的私法自治关系。村民自治的主要功能在于建立和完善农村基层社区的民主制度。虽然村民自治组织与村各级集体经济组织存在同构关系，村民委员会也应当促进本村发展集体经济组织的双层经营体制。但是土地集体所有权均有法定的主体，由土地承包经营责任制所确定的村民及农户的“土地经营权”也不得以村民自治为借口予以否定或剥夺。村民自治的基本规则是强调村民对社区事务的参与权以及民主决定自治范围内的事务或事项。村集体经济组织和村民在遵守法律法规和不违背自治章程的情况下，享有他们属于私法主体从事生产经营活动的自由。集体经济组织的土地所有权、农户的土地承包经营权均属于法律赋予的民事权利，它们独立于村民自治而存在，村民自治应当尊重和保护这种权利。不能把村民自治的民主决策程序随意扩大应用，来决定村民作为独立经营主体自我决定的事项。
第三，土地承包关系是双层经营体制的基础，农地经营的“统分结合”和“结构调整”必须建立在农民自愿的基础上。农村经济体制改革以来所取得的最大成果，就是通过全面推行“家庭联产承包责任制”，重新赋予了农民的经营自主权。近年来各地实行多种形式的双层经营模式，是农民根据自愿原则的创新，对此无论是乡政府还是村民委员会，都在政策扶持、引导方面做出了巨大的支持。但是也有不少地方政府和村民委员会借口实行土地的“统分结合”、“结构调整”，把土地承包经营权这一被农民称之为“最重的果实”，以不断翻新的“花样”进行“蚕食”和“剥夺”，从而使之变“轻”了。如有些地方强制村民实行“两田制”，强制村民毁粮种桑、种棉、种西瓜，结果产品积压卖不动，政府原来许诺的所谓“最低限价收购”也无法真正兑现。
上述的土地股份合作制经营模式是否应当全面推广也是值得认真推敲的。对于一些沿海经济发达地区，农民家庭的非农业收入已经占其总收入的70％以上甚至更高，本着农民自愿原则搞创新试点不至于影响农民的“生计之本”，应当予以肯定。但是对于全国大部分农村地区而言，种田仍然是农民的主要收入来源。实行土地股份合作制，从公司根据市场情况对土地和劳动力资源进行灵活配置方面来看，当然具有一定的优越性。但是这样做等于把农户直接经营土地的权利转换为收取“股息”的权利，在劳动力的配置方面农户则处于比较被动的地位。如果公司经营稳定，农民收入仍然有相对的保障；但是公司从事市场化、商业化经营程度越高，经营风险就越大，农民收入的保障程度就越低。鉴于目前农民在就业方面的流动性这一不争的事实，离开土地收入的保障，农村的稳定就失去了基础。这些问题都是在实行土地股份合作制时必须充分注意的。不能仅看到股份合作制的长处而忽视或无视其可能遭致的风险，简单地采取准行政的方式强制推广。

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