集中发展乡镇企业和转移人口为目标，还是为满足各行为主体的既得利益要求，继续固守现行政策与体制，坐视乡镇企业分散布局、农村人口滞留农业与小城镇建设用地的低效利用并存现象发生，以激化人地关系高度紧张的基本国情矛盾为代价。关键看政府的制度选择。
（三）通过改革农村集体资产的产权制度，实行以土地为中心的社区股份合作制，促进农村人口稳定转移
1992年，南海市开始试行以土地为中心的社区股份合作制，农民对包括土地在内的集体资产取得了按股分红的权利；1996年，对农民拥有的股权实行"增人购新股、减人不减股"，并允许转让、继承、赠送和抵押，产生了较好的效果。
1、1992年的做法与问题：（1）将社区集体所有的土地资产和非土地资产经过评估，计算出全部价值；（2）分别按照成员资格、承包土地的数量和对集体劳动贡献的大小等标准，将价值化的集体资产作为股权量化给每个社区成员；（3）农民获得的股权，要根据社区内人口的变动定期调整；（4）农民的股权，只作为分红依据，不能继承、转让、赠送和抵押；（5）成立股份合作经济组织，其最高权力机构是股东大会，由股东大会选举产生董事会，是日常决策机构，同时设监事会作为监督机构。上述做法虽然对农村集体资产产权制度有一定突破与创新，但也存在以下问题，一是根据人口变化定期调整农民股权，既造成农民股权不稳定，也会因高额股权分红吸引外来人口迁入或已"农转非"人口倒流；二是一概采取无偿给农民配股的办法，分红带有很强的福利性，农民与集体资产之间，没有建立起切身的利益关系；三是农民股权不能继承、转让、赠送和抵押，限制了人口与资本要素的流动，不利于人口的转移。
2、1996年的具体做法。针对上述问题，1996年，南海市又在里水镇草场管理区进一步完善了1992年的做法。（1）拉大股权差异，提高劳动贡献股的比例，体现按劳分配原则。把原来"10股为满股，改为20股为满股"，分成3种形式的股权，一是基本股，占3股，配置对象是1995年12月31日前户口在该区的农业人员；二是承包权股，16岁以上配3股，16岁以下配2股；三是年龄、劳动贡献股，按承包责任田期数和年龄大小计算，最多为15股。（2）实行"增人购新股、减人不减股"。规定，上述股权属一次性配置，不再调整，新增人口不再分配股权，减少人口不退股（无继承人者除外）；新出生和结婚迁入人口，实行定期或不定期扩股配售新股，前者可购5股，后者可购6股；对配售新股实行优惠政策，按照当时股值的30%计算。（3）允许通过有偿转让、继承、赠送和抵押等方式将股权在社区内流转，但必须到股份合作社有关管理机构办理流转手续，否则不予承认。
3、创新意义与启示：（1）这是目前对农村集体资产最为彻底的产权制度改革。它有效解决了农民与集体资产之间长期存在的"都所有又都没有"的产权关系不清问题，既从制度上保证了集体资产的完整性和所有制性质，又在价值和收益上保证了农民权益尤其是土地权益；既在实物上实现了农村人口与土地和资本的分离，又在价值上稳定了农村人口与集体资产之间的所有和收益关系；既明确了集体资产所有权的代表-股份合作经济组织，又维护了农户在家庭承包经营中的既得利益。（2）"增人购新股、减人不减股"，以股权形式有效解决了长期存在的人口变化与土地细分之间的矛盾，切断了人口与土地之间的天然联系，有利于控制农村人口，缓解人地关系高度紧张的矛盾。（3）允许农民将股权通过各种形式流转，等于赋予农民变现"股权"、退出社区的权利，这既从制度上保证了"离土离乡"人口不会"破财"，解除了农民的后顾之忧，在农村内部为人口向小城镇转移提供了强大推力，又有利于农村人口、土地和资本等要素在流动中实现市场价值和重新优化组合。
（四）实施山区人口搬迁工程，促进农村人口定向集中
1994年以来，山东省淄博市淄川区实施山区人口搬迁工程，通过一系列创新性做法，取得了较大成效1、主要做法：（1）打开山门、敞开城门、疏通进城之路，让山区农民向城镇和富裕农村搬迁。主要形式有整建制村庄搬迁、跨乡镇定向搬迁、乡镇内部搬迁。（2）鼓励农民分散搬迁。允许农民自己联系或投亲靠友定向搬迁；鼓励和吸引山区农民携带资金、技术等要素进城就业、落户、居住、生活。（3）制定优惠政策。如积极主动地为农民办理户口迁移手续，免收入户费用；及时为搬迁农民审批宅基地、区乡两级免收土地管理费、返还耕地占用税，鼓励搬迁户自己盖房；采取集体补贴，统一为接收村原村民盖新房、腾旧房，将旧房以极低的价格租给或卖给搬迁户。（4）努力为搬迁户劳动力提供就业机会。根据搬迁劳力的能力和意愿，能务工的，在乡村集体企业中给其安排力所能及的工作；能经商的，尽量在经营场地、经营手续上提供各种服务；愿务农的，则要求凡有耕地的村，给搬迁户划分口粮田。
2、主要成效：（1）淄川区共有近130个城郊强村接收山区87个村的近4万人口落户，其中，整建制搬迁的村有6个；（2）为搬迁户免费落户、提供优惠住房2万多间，妥善安置山区劳动力就业2万多人，搬迁户的人均纯收入比搬迁前增收一倍以上；（3）有效地促进了发达地区人口的集中，扩大了城镇人口规模。
3、两点启示：（1）上述做法，降低了山区农民进城"门槛"和就业成本，为发达地区吸引落后地区农民进城、有目的地扩大城镇人口规模提供了经验。（2）有效地解决了山区农民脱贫和生态环境建设问题，创造了异地扶贫新经验；这为目前西部大开发实施解决农民脱贫、保护山区生态环境战略，提供了有益的启示，说明通过小城镇建设集中分散人口，是可供选择的重要途径。
七、进一步推进农村小城镇健康发展的工作方针、基本原则和改革建议
（一）工作方针
1、正确认识小城镇发展的目标。未来小城镇发展，宏观上要有利于集中发展乡镇企业、大规模转移农村人口、保护和节约利用耕地，实现缓解人多地少的基本国情矛盾和保持国民经济可持续发展目标；微观上要实现小城镇自身经济的繁荣和可持续发展；城镇体系要科学规划，实现大中

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