地；问题是，新建镇镇政府要完成机构改革、精简人员和建设规划调整等工作，会涉及相关组织、人员和社区的既得利益，工作难度较大。新建镇的领导认为，如果以往的"撤、扩、并"直接把当时区级组织所管辖的行政区划范围改成一个建制镇，撤消其所属的其他乡镇，是最好的办法；现在为此花费一定的代价，支付一定的成本，将不可避免。（2）有效解决目前的重点和难点问题，有赖于综合配套改革。乡镇撤并只是解决小城镇"遍地开花"问题的措施之一，要使小城镇健康、可持续发展，必须进行综合配套改革，主要内容有：通过政府职能转换问题，用人制度改革问题，引进市场机制和产权制度改革问题，扩大中心城镇的管理权限问题等。（3）中西部进行小城镇建设，应汲取上述教训。目前中西部对推进小城镇发展如果没有新的改革与发展思路，继续采取"以乡建镇"的模式，后果会更加严重，不仅会出现"小城镇遍地开花"现象，还会因缺少发达地区天时、地利等优越条件，难以形成强大的经济支撑。（4）解决小城镇"遍地开花"问题，"撤乡（镇）并镇"并不是唯一的选择。目前发达地区有大规模地进行"撤乡（镇）并镇"的趋势；但由于高密度的城镇"木已成舟"，且不说搬迁改造的难度大、成本高、浪费严重，一律进行"撤乡（镇）并镇"，也不见得能科学地解决问题。事实上，还有一个如何与城市建设相结合的问题；这又涉及到城市建设模式以及县市行政区划调整问题。以温州为例，无论城市化问题专家，还是基层党政领导，都认为，苍南县龙港镇和平阳县鳌江镇应该合二为一，建成一个城市甚至中等城市。而目前这两个镇仍然在各自的县域内进行"撤乡（镇）并镇"，加紧向各自的背后扩展地盘，各自进行小城镇建设规划。这是为将来"合二为一"建立城市后，争取为自己成为"市政府所在地"创造条件。事实上这是在重复过去的错误。
（二）通过"以地滚地、以地换地"进行的小城镇用地制度改革
过去，我们曾对山东济阳孙耿镇通过"以地滚地、以地换地"改革小城镇用地制度进行了认真研究，并对其创新经验给予高度评价。近两年，由于受现行土地政策的影响，其做法出现了某种程度的体制复归，但这个问题本身连同其首创意义就更具研究价值。
1、开始的做法：（1）集地。1992年，按全镇农业人口人均0.055亩土地的标准，分5条主线，从最边缘村由外向内，逐村依次滚动传递，即最边缘的村从自己靠近第二个村的边界土地中，将自己应该调出的土地滚动给第二个村，第二个村又从靠近第三个村的边界土地中，将本村应该调出的土地，加上接受外缘村传递过来的土地，一并滚动传递给第三个村。最后一直将各村所要集中的土地滚到镇政府所在地104国道两旁，全镇共集中土地1700亩。（2）建立工业小区。镇政府将集中的土地建立工业开发区，其中每村都有一块与本村调出面积相等、但不与具体地块对号的土地，各村新建乡镇企业，要一律进入工业小区。（3）保持集体土地性质不变。为保护村集体和农民的利益，镇政府规定，通过"滚地"集中的土地，属全镇各村集体所有，土地的集体所有制性质不变。（4）镇里成立股份制企业"济南三利达开发有限责任公司"。按一定标准，将各村调出的土地量化成股权，各村以其拥有的股权在公司入股。公司职能是，执行工业小区建设规划；进行基础设施建设；与外来企业谈判用地事宜；向董事会报告公司经营状况，制定分红方案；对尚未利用的土地统一对外承包耕种。（5）农用地转为建设用地，土地使用者不需要向农民一次*纳征地费用；除合理的土地税收外，地方政府和有关部门，不得向土地使用者收取或搭车收取不合理费用。
2、效果：（1）相继吸引几十家企业进入，总投达5亿多元，其中80%以上是外来企业，到1997年，全镇工业总产值已达17亿元，财政税收达1.83亿元，地方财政收入达1.66亿元，分别比1992年增加30倍、300倍、270倍。（2）吸引当地农民3000多人到工业小区务工经商，农民人均纯收入由1992年的433元增加到1997年的2576元。（3）促进了小城镇的发展。除集中兴办乡镇企业外，还吸引人口近万人，拓宽了道路，投资兴建了日供水能力1.2万吨的自来水厂、装机容量1万门的程控电话设备和主变容量为8000千伏安的35千伏变电站。
3、创新意义与启示：（1）这是对小城镇土地利用与管理制度的改革与创新。农用地变为建设用地，不改变集体土地性质，农民和集体有权参与土地增值收益的分配，有利于在农村工业化、城镇化占用土地这个最易于剥夺农民利益的环节上，防止了基层政府和有关部门以国家为名剥夺农民土地权益和乱收费行为，保护了农民和集体利益。（2）在传统农业资源变为现代资源的操作上，充分利用农村基层组织的动员能力和农民的传统观念，以"人均"和"少量"为原则，使政府行为变为农民的"一致性"选择，自始至终没有发生矛盾和冲突，没有农民因此上访告状，最大限度地节约了交易成本。（3）建设用地使用者使用建设用地，因不需要交纳各种不合理费用，降低了用地成本，有效地吸引了外来企业进入，使传统农区在工业化、城镇化初期，有效地避免了"村村点火、户户冒烟"现象，有利于乡镇企业从一开始就规模化、团地化发展。（4）地方政府追求地方资本原始积累无可厚非，但到底是通过垄断土地要素市场、抬高土地价格，直接获取土地资源收益，还是通过降低土地要素价格，提高土地与资本、劳动力等要素的配置能力，增强经济总量，从而扩大政府财政税收来源，是两个完全不同的途径。孙耿镇财政税收之所以有如此高速度的增长，就是因为选择了后一种方式和方法。
4、面临的问题：目前孙耿镇的做法出现了某种程度的体制复归问题。即按现行小城镇用地政策规定，国土管理部门要求孙耿镇按照"五统一"的政策，重新将工业小区建设用地征为国有，按政策办理有关国有土地使用手续和补交各项费用。这势必要影响乡镇企业的集中发展和农村人口向小城镇转移。看来，小城镇发展要想通过改革与创新，打破现行政策与体制框架下各级政府及其部门的既得利益，实现保护农民和集体土地权益的目的，其阻力和难度是相当大的。那么，小城镇发展，到底是以

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