住，同样要支付昂贵的土地费用，这是村集体和农民不得不在社区内分散兴办企业的重要原因。
3、1997年以来，中央为限制滥占耕地行为，虽陆续采取了诸如"占多少，补多少"的耕地动态平衡制度、建设用地指标控制等措施，但一是由于在占用耕地与复垦、开垦耕地上，没有建立规范有效的利益联结机制，普遍出现了有人占、无人垦或多占少垦的现象；二是虽然政府掌握了建设用地使用者交纳的用于耕地开垦与复垦的专项资金，但在管理与使用上缺少制度规范，复垦、开垦耕地需要的大量资金一无保障，二不能及时到位，一些地方出现了多报耕地复垦、开垦面积，降低复垦、开垦质量的现象；三是建设用地指标控制政策虽然限制了那些不该占用耕地的地方滥占耕地的行为，但同时也限制了那些应该占用耕地的行为，一些地方出现了买卖建设用地指标的现象，又一次抬高了用地成本。
（三）小城镇行政管理体制问题
案例3：
皖北平原有一试点镇，原是著名的小商品集散地，有塑料、日用百货、废旧塑料回收、棉纱等四大专业市场。1995年以来，市场出现了严重萎缩：一是个体工商户大幅度减少，塑料批发市场批发户由1994年151户到目前的50户左右；日用百货市场经营户由1994年的210户到目前的50户左右；废旧塑料回收经营户由1994年的120户，目前不到30户；棉纱市场经营户由1994年的85户，目前只有10户左右。二是经营收入普遍下降。1994年以前，该镇每天都有来自广州、温州、西安等地的上百辆货车前来送货或采购商品，上几百名外地客商常住，商品日成交额最高可达上千万元。而现在，70%的经营户经营规模在下降，有90%的经营户经营收入下降达20-50%；很多经营户1996年以来连续多年亏损。三是小城镇改造后拓宽的三条街道两旁新建商业铺面100多间，几乎没有新的经营者进入。
调查中发现，该镇市场萎缩，除了有大市场疲软、市场竞争激烈、交通不便等方面的原因外，主要原因还有：一是该镇确定为试点镇后，虽然镇党、政组织的内设机构由原来的18个精简、合并为10个，行政编制减少为30人，但上级派出机构成立了国税、地税、土管、公安、交通、工商、财政、审计8个分局，人员增加较多；镇属7个站、所均转为自收自支、独立核算事业单位，创收任务较重。市工商、交通等执法部门每年要以签定目标任务书的形式向基层下达各种收费任务，并与基层人员工资、奖金挂钩，逼迫基层组织千方百计乱收、乱罚。如全市工商系统300职工的工资、奖金和福利费与财政全部脱钩，全靠向基层收取。镇工商分局与市工商局签订的目标任务书，不仅要承担全市1/6的工商费，必须完成的指标还有千元以上罚没款案件数、违法合同案件数、注册商标申请数、商标违法案件数、经济合同鉴证数及签证费额度等；为此，该分局有时不得不去寻找、去制造案件，破坏了市场经营环境；该镇原工商所只有几个人，建分局后，人员达到25人。二是虽然该镇综合改革方案明确规定各职能分局"行使市级职能部门权利，人、财、物三权一律下放给镇管理"，但这些涉及职能部门利益的改革措施都难以得到落实。三是个体经营户承担的税费增长过快，1990年，各类专业市场700多经营户的税费仅25万元，户均承担357元，1994年，国税、地税、工商管理费三项合计为115万元，户均1600多元，1997年达214万元（加上交通管理部门、交警部门下达的罚款任务，税费总额达300多万元），户均达5875元；另外经营户还要承担各种乱收费，如工商、税务等部门的报刊费、工商鉴证费、治安岗亭费、国税验证盖章费每户每年分别为108元、8元、120元、10元，还有个协会员费、卫生费、门牌费等等。
案例3所反映的问题具有普遍意义。目前，建制镇的管理体制和政府职能与一般乡镇基本一样。除了存在机构设置条块分割矛盾和条块之间、条条之间有利益冲突以外，小城镇行政管理体制的问题还有：1、机构林立，人员严重超编。根据国家统计局等11部委1996年对全国1030个有代表性的小城镇的抽样调查，镇政府所在地内设和派出机构的数量一般在30-40个，其中内设的党政机构及事业单位数平均为16个，干部总人数平均为158名，这已远远超出40-60名的编制人数；而县（市）直的部门派出机构及企事业单位机构数平均为19个，干部总人数平均为290名。如此臃肿的机构和庞大的干部队伍，一方面加重了小城镇的财政负担，影响经济发展；一方面增加了群众负担。
2、很多派出机构还承担着为其上级部门和政府创收的任务。各部门派出机构在小城镇的行政事业收费和罚款等，大都游离于县市级财政和镇级财政的监管之外，在各自部门内部的上下级之间，都有一套自成体系的收支办法和分配机制，或自收自支，或全额上缴、比例返还，或定额上缴、超额分成等，共同点是收费数量与工作人员的收入和政绩挂钩。多年来，一直也没有弄清楚的问题是，从总体上判断，在平均一个小城镇的范围内，到底有多少项收费，收费规模到底有多大。据典型调查估计，收费项目多达几十项，收费规模一般要相当于小城镇财政收入的70%--100%，甚至更多。这种收费制度的问题是，下达与收入和政绩挂钩的收费任务，极易导致收费人员从主观上就致力于收费，尤其是在弹性较大、随意性较强的罚款上更具积极性，为收费而从事"执法和服务"，极易滋生腐败行为；大量的收费收入被上缴，小城镇镇政府无权过问和使用，降低了镇政府的财政调控能力；沉重的收费任务加到经营者身上，提高了经营成本，破坏了经营环境。
（四）小城镇户籍制度问题
案例4：
苏南地区某建制镇，面积有44平方公里，31个行政村，6个居民委员会，4.9万人，其中城镇居民1.3万，农业人口3.6万。该镇集体经济比较发达，集体企业较多。近几年，有2000多农民户口转入城镇，成为正式城镇居民，其中大多数为该镇城区规划范围内的农民，有一小部分（约5%左右）是外来打工人员。镇政府因此收取100多万元的市政建设配套费，标准如下：本镇农民收取200-500元/人，其中60岁以上、18岁

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