存在，对公社是一种全面依附关系。
"大包干"改革，对上述农村基层组织管理体制形成强大冲击，国家相继采取了一系列改革与调整农村基层组织与管理体制的重大措施：一是废除人民公社体制，取消"一大二公"、"政社合一"。二是1983-1985年完成了"撤社建乡"即建立乡镇人民政府工作。这使基层组织由5万多个人民公社、镇改为92000多个乡、镇；同时，全国大多数地区的县（市）与乡镇之间，都建立了能够管辖若干个乡镇的"区"级组织，作为县市党政组织的派出机构。三是建立了82万多个村民委员会，并下设500多万个村民小组。四是国家于1985年修改并降低了农村建制镇的设置标准，确立了"以乡建镇"建制镇设置模式。
需要说明的问题是：（1）虽然改革了人民公社体制，但乡、村、组*组织管理体制，是对人民公社时期组织管理框架的继承。（2）虽大多数地区都建立了乡、村、组*集体经济组织，但在各自的组织层次内大都与其党政组织、自治组织融为一体，政经不分、政企不分问题仍很严重，尤其是在乡镇一级更是如此。事实上，这些集体经济组织都是人民公社时期"社"的翻版，并没进行实质性的改革。（3）"撤社建乡"之后，"以乡建镇"模式，受行政区划范围和行政组织管理权限的限制，农村小城镇的发展不会建立在科学的区域规划和建设规划基础上，最直接的后果只能是建制镇数量的大幅度增长。
二、问题分析：农村城镇化进程中的要素流动与利益趋向
1、现代化目标导向下的地方政府经济行为：追求地方资本积累数量与速度，推进地方政府主导下的农村城镇化进程
前面强调，中央政府在改革开放前进行国家资本原始积累时，没有给县以下地方政府进行地方资本原始积累提供机会和可能。改革开放以后尤其是随着"撤社建乡"改革和财政"分灶吃饭"体制的建立，地方政府不仅成为独立的行政主体，也是独立的经济主体，不仅拥有自身的财产和收益目标，也有扩张财产收益的明确动机和行为。但是，农村改革后地方政府尤其是新组建的乡镇政府，既不可能象改革前的中央政府那样，直接占有农民的农业生产剩余，更不可能通过控制和压低农产品价格、为乡镇企业提供低价原材料的办法来直接占有乡镇企业的超额利润；可能做到的，只是直接占有原人民公社社一级形成的集体积累，作为"启动资本"，兴办由乡镇本级政府直接控制的乡镇企业尤其是乡镇工业。乡镇企业的迅速发展及其给地方政府带来的巨大收益，使乡镇政府看到了地方工业化、现代化的希望和前景。
在"升迁"和"增收"双重目标的诱惑下，乡镇政府产生了快速提高资本积累速度和增加资本积累数量的强烈欲望。但到了80年代末，尤其是进入90年代以后，减轻农民和乡镇企业负担的呼声越来越高，并引起中央政府的高度重视。这对意欲快速提高资本积累速度和增加资本积累数量的乡镇政府是一个极大打击。开辟新的资金积累渠道和财政收入来源，尽快完成地方政府资本原始积累过程，是90年代以来各地方政府重要的行为特征。1992年全国范围内发生的"开发区热"以及后来部分地方政府提出的"以地生财、以地兴镇"等用地制度安排，即昭示了地方政府通过农村土地非农化、大量获取城镇建设用地资本增值收益、用于地方政府资本积累的实质。
1987年后，国家出台有关城镇建设用地的法律法规，要求县以下小城镇与大中城市一样，农用地转为建设用地必须由集体土地征为国有，由县市土地管理部门代表政府统一行使"规划、征用、开发、管理、出让"权力，政府垄断了小城镇建设用地的一级市场。在小城镇建设用地的"征用-出让"中，乡镇地方政府可从呈几倍乃至十几倍增值的地价中获取40-60%的留成。这一方面为地方政府通过土地获取资本积累提供了合法依据，满足了地方政府快速积累地方资本的欲望，另一方面进一步强化了地方政府通过征占农地获取积累的明确动机。
2、行政区划的限制与政绩考核的约束：块块矛盾对农村城镇布局的不利影响
乡镇政府作为一个行为主体，其行政行为要受以下因素的制约：一是自身利益驱动。一个乡镇政府只能也必须从本乡镇的利益出发，制定发展目标和规划，追求自身利益、尤其是财政收入增长，提高本乡镇人民的收入水平和就业与福利水平。二是乡镇行政区划的严格限制。乡镇政府的管理范围和管理权限，受行政区划的严格限制，任何乡镇政府的领导，都无权也不可能将其管理范围和管理权限延伸到周边乡镇，更不会站在周边乡镇利益的角度去考虑本乡镇的行政与经济工作。三是"自上而下"政绩考核制度的约束。目前，自上而下的政绩考核制度，是衡量各级政府与部门及其领导政绩的标准；作为乡镇领导，出于满足"政绩"考核和自己"升迁"的需要，往往被迫制定一些不切实际的发展计划，其行政行为及发展目标，具有短期性和极强的本位色彩。四是受"以乡建镇"模式的诱导，每个乡镇政府都意欲将本乡镇发展成为小城镇，以满足其追求地方城镇化、现代化的欲望。在上述各因素的影响下，各乡镇政府在追求发展目标、尤其是进行小城镇建设时，为争取和占有更多的资源和利益，就会发生行为和利益冲突，产生"块块矛盾"。
尽管近些年来农村乡镇的数量在不断减少，管理范围也有所扩大，但其数量过多、布局密度过大、管理范围过小的问题仍严重存在。1999年底，全国乡镇政府数量减少到44741个，比1985年减少50%多。但由于80年代中期，国家开始降低了建制镇设镇标准，确立了"以乡建镇"模式，使建制镇的数量大幅度增加，1992年为14135个，1999年为19184个，分别比1985年的7965个增加77.5%、141%.[4]增加幅度，远高于乡镇总数的减少幅度。这就给我国农业和农村经济、尤其是小城镇发展带来极为不利的影响：一是不利于发挥优势，优化配置农村各要素资源，提高资源利用效率；二是导致乡镇企业尤其是乡镇办企业难以集中发展；三是容易导致产业结构雷同，基础设施重复建设，形成低水平竞争，资源浪费严重；四是在较小的范围内，难以聚集足够的要素资源，即使改为"建制镇"，也难以发挥其聚集与辐射作用；五是每个乡镇都进行小城镇建设与规划，

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