”、活剥人皮这样的极端做法都不能把他们根除掉，难道现在撤销了乡镇政府就能有什么更好的办法吗？
前面强调了扩大乡镇民主的必要性，但是另一方面，笔者却还想强调，仅仅实行乡镇民主本身并不能够解决目前乡镇的最严重的问题――乡镇沉重的财政负担和冗员问题。相反，倒有可能加重和恶化乡镇行政。这样说并非危言耸听，要了解这一点，就要同时真正理解今天乡镇政权的性质和所带来的相关问题。
二、“乡级政权”还是“乡级派出政权”――乡镇民主改革的“路径依赖”问题
社会科学中、特别是有关制度变迁的“路径依赖”学说是为大家所熟知的。同样，我们讨论乡镇民主这样大的制度变迁也不能忽视这一点。现行的农民负担加重、乡镇政府冗员充塞以及财政困难的的问题其实是三位一体，互为表里的。造成这些问题的原因，我们可以分成*体制、行政制度和官员素质等三方面的情况来考虑。如有些干部作风腐败、苛待群众、甚至与黑势力坑瀣一气，像这样的情况无疑与官员自身素质的低下有关。而另一方面，许多官员之所以会明知故犯，无疑也是和*体制上缺乏足够的民主监督有关，这些问题需要通过加强民主建设来解决。但是还有另外一层问题也是不可回避的，那就是现行行政体制下乡一级政权定位的模糊性和尴尬性。
长久以来，人们有一个共识，那就是与传统社会相比，当代的中国政权前所未有的延伸到了乡一级。这一判断虽然大体上符合事实，然而也正是由于这一判断的模糊性，掩盖了一个同样重要的问题，即国家政权是以怎样的方式延伸到的乡一级的。当前在乡镇一级，除了乡镇党政机关及其内设机构外，还有许多以上级垂直领导为主的派驻机构，俗称“七所八站”。当然，在有的地方实际派出机构可能更多。这种行政区划的“条块分割”问题乃与我们国家的历史问题有关。建国后从苏联学来的计划经济把全国视为一个大工厂，倾向于由厂部实行集中统一管理，每个部门都要一竿子插到底，形成了许多各自为政的“条条”。而由中共自根据地时期形成的“一元化领导”传统，，强调地方要由党委“大权独揽”，这样就形成了以各级党委书记为核心的“块块”。在过去的领导层中，一直存在着“条条”与“块块”孰为主之争。如毛泽东是“块块”的主要代表，而刘少奇是“条条”的主要代表。改革开放以来，虽然总的趋势是权力更多地向地方下放了，但是条块关系政策上却依然时常摇摆不定。如在九十年代后期朱镕基总理为了加强国家税收，实行分税制，并将地税、工商、烟草、盐务、医药、技术监督等部门相继实行省以下垂直管理。这一政策对于乡镇一级当然也有很大影响。
尽管各级政府或多或少都会有一些条块如何协调的问题，但是这个问题在我国乡镇一级表现得格外与众不同。其最大的问题就是现在的乡镇财政几乎完全缺乏自主性，所有部门的实权都掌握在县一级。它们名义上实行双重领导，可是最关键的人事权与财权都在县里，所以所谓双重领导形同虚设。我们可以举一个大家所熟悉的例子，就是曹锦清先生在河南访谈时，一位镇党委书记对此问题的开诚布公：（见于曹的《黄河边的中国》）
“从原则上讲是‘条块结合，以块为主’，实际运作起来，却是杂乱无章，尽是扯皮。”“简单点说吧，凡是收钱的部门都抓到条的手中，凡是用钱的机构都推给块管。”像税务、工商、财政、电力这些部门当然没得说，肯定收归上面，就是已经下放的部门，如果有利可图的话，也可能被县里收归。如其所在的开封县19个乡镇中，有4个乡镇的农技站经营状况不错，于是“县农技局就动脑筋，把这四个乡镇的农技站收归他们管。”而且更大的问题是，尽管它们的人事权收归上级部门手中，但是工资却仍然要所在乡镇开出。这就必然给乡镇政府造成极大的负担。
笔者在调查中所访谈的一位镇党委副书记过去在县人大任职，他直言到了乡下工作后才发现，其实乡镇政府根本就不能算一级政府，完全是县级政府的派出机构，因为乡镇官员的根本任命权是掌握在上一级手中。相比之下，县领导有权权力任命各个局长，可是乡镇领导其实就做不到这一点。另一位乡镇领导公开自嘲是“光杆司令”，是“跑腿的”。他们坦言，即便想真心为农民做一点实事，也只能是有心无力。可以看出，在现状之下，乡镇干部缺乏自主权，实际的主要功能就是两项：收钱和计划生育。他们在工作上也不得不处于十分被动的地位。事实上，近年来不少乡镇干部经常发不出工资；一些有正义感的乡镇领导辞职不干，乡镇干部流失外出打工，这些都已不是什么新闻了。更重要的是，现在所谓乡镇冗员充塞，其实主要就是来自这些“条条”部门，反而真正的乡镇政府本身的人员比例不大。这是一个常常被人们所忽视的问题。我们可以以李昌平所举的棋盘乡为例，向中央正式上报的情况如下：
全乡吃本级财政饭的人有361人，其中乡政府行政管理人员64人，教师165人，农林水事业单位44人，文化体育广播事业单位33人，卫生系统30人，财政所21人，民政系统4人。
由上可以看出，真正的政府行政人员为数甚少，即使加上那些可能归乡里管的民政、文化广播等事业单位，最多也不会超过半数。然而这只是向上汇报的数据，实际上众所周知，那些有油水的条条单位往往还有大量超编人员，还包括各种所谓合同工和临时工等。如上面财政所所上报的人数是21人，而李昌平书中另外提到的同县容城财政所实际人员达140多人，相差之大，不难想见其中水分有多少。如果考虑到这一情况，则这些条条部门人员所占比例还要大得多。如果在这样的背景之下扩大乡镇民主，会产生什么样的后果？选举出来的乡镇长如果不想像过去那样被牵着鼻子走的话，那么就只能陷于和这些条条部门以及县级政府的严重对立之中；可是很多基层工作如果真的离开了它们的支持的话，那也是无法进行下去的。可想而知，这只能给乡镇管理带来更大的混乱。
这里还有一个问题是不可不提的，那就是教育这个特殊的条条部门。奇怪的事，但是今天大多数谈论三农问题的人却很少谈及这一问题，也许，是因为这个问题涉及到一个*正确性吧，毕竟谁也无法否认基础教育对我们国家的重要意义。但是实际上，这个部门带来的

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