问题恐怕也是最多的。首先是庞大的人员与财政负担问题，这个部门实际上占了乡镇开支的最大部分，其编制人员也最为庞大。我们也可以以近年来反映三农问题最出名的几部作品为例：李昌平所在棋盘乡的例子前面已经提到，教师约占总人数的一半。按照这个比例，实际开支肯定超过总财政支出的一半，因为现在教师的待遇比一般普通乡镇干部要好，也较有保障。即便在有些时候乡镇干部的工资停发，教师的一般也要得到优先保证。曹锦清在河南的调查，所拜访的几乎所有乡镇干部都提到，用于教育方面的支出普遍占财政开支的60-70%甚至不敷支出。于建嵘所调查的湖南衡山白果镇的情况，文教和卫生事业的支出合计，占本级财政总支出的60%多。另外笔者在江西调查的情况也与此相类，可见这的确是全国范围内普遍的问题。所以，谈论乡镇一级干部队伍庞大和吃饭财政问题，如果避谈教育部门这个最大头，无异于隔鞋瘙痒、无的放矢。
除了编制问题，还有严重的腐败问题。基层教育部门绝不像有些人所想的那样，是清水衙门，而是油水十足的单位。正因为这样，教育部门这个“条条”也被牢牢地把持在县教育局手中。首先是因为教师待遇相对较好，所以超编问题也存在。当然，因为教师工作的特殊性，不是任何人都可以做的，所以名义上的超编倒不像有些部门那样严重。但是教育局却有其它办法。近些年来，不少地方以教育正规化为名，清理乡村民办教师，而改以公办教师代替，这加重了财政负担和农民负担。如李昌平提到，当地一个民办教师工资仅300元，而公办教师却要1000元左右，另外还有其它行政管理费用支出的增加。考虑到教师工资本已占乡镇开支大头的事实，则这样的改革的后果可想而知。而且关键是在这种替换的过程中，究竟谁能上岗就不可避免地要涉及到腐败的问题，最后上来的水平很低的关系户不见得比民办教师叫得更好，所以这种替换实质上并不能提高教育质量。笔者所调查的江西的情况与此大致相同，民间学者任不寐在黑龙江省的调查也是如此，可见这一问题也是具有普遍性的。另外，笔者在g县调查时，正值学校放暑假，地方上中考招生之际。教育局领导与招生办的官员在这段时间也格外忙，几乎不停地下乡。除了例行的吃喝之外，更重要的是，招生问题涉及到许多人和地方学校的切身利益，则其中暗箱不难想见。
由此可见，许多人在谈及乡镇冗员充塞和吃饭财政问题时，把主要矛头对准乡镇政府官员，这恐怕是找错了靶子。笔者以为，教育部门才应该是问题的第一位所在。这当然绝对不是说基层教育不重要或不需要，而是说究竟什么样的方式更可行，更符合乡村承受能力，这个问题首先应交由地方上来解决。而现行的制度不但没有提高教育质量，反而造成了乡镇财政的最大负担。更糟糕的是，由此而带来的高昂学费反而造成了许多农村子弟上不起学，这就与普及教育的本意完全背道而驰了，这一点也是目前不争的事实。从这一角度来说，即使其它部门的“条条”不能下放，只要基层教育部门的权力能够得到切实划分，那么乡镇财政困难和农民负担也绝对可以减轻一大块。当然，如何保证这种权力不会被滥用，这又涉及到一个民主监督的问题了。
综上所述，目前我国乡级政权的实质是“乡级派出政权”，这种情况严重阻碍了乡镇功能的正常运行。有人给乡镇体制改革开出的药方是撤销乡镇政府，建立县派出机构。如果这样的话，其实大可不必了，因为现在实质上就已经与此无太大差别。这样的乡镇政权除了搜刮的功能，不能提供更多的东西。说得不好听一点，这种情况跟过去历代依靠胥吏治理乡间事务的政策没有本质的区别。在这个意义上，现行的许多问题实在并不是乡镇干部的问题，曹锦清先生在河南考察后所得出的一个结论是值得我们引为借鉴的：
在中国农村基层政权之内，经常可以遇到头脑清醒的干部，但处在整个行政体制内的他，却不得不按照他所不满的规律办事。一方面，他们清醒地意识到这样行为不对，另一方面，又无条件地按着不对的方式行事，这种思与行的分裂说明了什么问题呢？这是否表明我们现在的行政管理体制本身必须做一番重大的改革呢？我想是的。
如果就在这样的情况下扩大乡镇民主，只能造成更多扯皮现象，甚至造成乡镇政权运作的瘫痪。所以如果我们谈论乡镇体制改制，如何让“乡级派出政权”成为“乡级政权”，这是一个不能回避的重要问题。否则的话，一切其它改革都会流于空谈。但是另一方面，如果单只授予乡级政权以实质性权力，却没有扩大乡镇民主的配套改革的话，同样也不能解决问题。事实上，早些年乡镇一级政府也曾经拥有较多的自主权。但随之出现的问题就是财政开支混乱，教师工资长期被拖欠，举债无度等严重现象。因为这些问题实在很严重，所以上级才不得不收回乡镇财政支出的权限。这种“一放就乱、一收就死”的情况确实是我国体制改革一再发生的老问题。所在建立真正意义上的乡级政权的同时，我们应该记住阿克顿勋爵的名言：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。正因为如此，所以笔者强调扩大乡镇民主有其不可替代的重要性，虽然它并不意味着解决所有问题。应当将扩大乡镇民主和建设独立的乡级政权的工作结合起来，这样才能减少乡镇体制改革中可能的混乱。
不少人有一种误解，认为授予乡镇政权以自治的实权会导致地方层级关系的失序，或重新洗牌。这当然是误解了自治的含义，现代民主社会的政府运作乃是建立在权力分工明确的基础上的，即使实行地方自治也绝不等于所有权力全部下放。即便是像美国这样的联邦制国家，其基层政府仍然存在一个如何和上一级协调的问题，特别是在财政问题上，并不是什么都由地方上说了算的。问题的关键在于不同的层级要求明确的权力分工，把各种关系建立在法治的基础上。而我国现在对于乡镇权力的架构没有明确的自治地位，政策时常摇摆不定。乡镇财政毫无自主性，各种派出机构名义上接受双重领导，其结果县里总是能够变着法子把好的部门都收归己有。从而造成基层财源的枯竭，在这样的情况下，不但不能建设农村，反而诸多破坏效应。
为了更好地说明这一问题，我们可以看一下台湾的例子，因为台湾的基层权力关系与中国大陆是最相像的了。不过对于这个问题国内似

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