3．税费改革是一项系统的复杂工程，目前人们的共识是税费改革必须有配套措施与之相适应。财税体制改革就是项重要的配套措施。通过财税体制改革，弥补了地方政府向农民乱收费、乱摊派、乱集资的制度性缺陷。农民与地方政府之间权、责、利的关系就相当明确。地方政府因之失去了向农民增加负担的理由。农民的自我权益保护意识也就进一步地增强了。
4．村民自治自诞生之日起，就一直面临着“二元修论”（李聚云， 2003）的根本挑战：强化党的领导就会弱化村民自治，强调村民自治就会弱化党的领导。村民委员会的 “双重角色”使其在代理国家利益与充当“当家人”角色方面进退两难。行政权与自治权处于博奕的状态之下，此消彼长。其直接的原因就在于村民委员会的利益生成机制与上级政府息息相关，村民委员会必须完成上级指令性计划或任务以保全自己的利益。税费改革之后，国家权力干预在农村进一步地退出，国家与农民的关系进一步契约化了，农民与国家的“权利——义务”“为双重角色”难题的解决，提供了一个大好契机。
5．税费改革后，农村公益性事业建设收费采取“一事一议”的方式。农民是最富有理性的。通过“一事一议”，就发育了农民的自主意识与决策权利，使农民从村民治的“局外人”变成决策者。这不仅使农村懂得了“少数服从多数”的原则，而且也将有力地将农民通过这种渠道组织起来，使村民自治变成农民内心深处遵守的“习惯法”，这对于新形势下的乡村治理具有深刻的含义。
从以上的分析可以看出，税费改革后国家行政权力从农村又一次退出，对村民自治的发育具有显著的正面效应。但使人担忧的是，税费改革后，村级组织行政化倾向进一步加强：不少地方的乡镇政府组织，通过‘管人、管账、管干部工资’的办法，加强了对村级组织的行政管理和控制（朱守很，2003）：
1．村干部“公职化“。据朱守银先生调查，为精简村组干部，减少村级开支，某些省份的一些县市实行了村支书和村会计委派制度，并由政府财政负责其工资发放；
2．村级资金及其中帐目由乡镇管理，甚至纳入乡镇财政并管理。
3．村组干部收入标准和收入水平由乡镇党委、政府负责确定和考核。这一点同样在本文作者对湖北省直都市的税费改革调查中得到印证。当地干部报酬根据各乡镇经济发展水平而定，年4000～5000元不等，均由乡级财政按期发放。
村级组织行政化倾向的加强是与村民自治的精神相违背的，是与税费改革后国家行政权力对农村强制性干预减弱的大势相抵触的。作为税费改革后出现的新问题，必须深化税费改革才能够将之解决。这一点，作者将在后文作详细解释。
三、税费改革与村民自治：共同的难题与治理路径
（一）税费改革与村民自治的共同难题
根据现有的研究成果，学界的一致共识是：无论是税费改革还是村民自治，都不能从根本上解决中国的“农民、农村、农业”问题。税费改革虽然使农民负担相对减轻，但农民收入如何持续增长仍是本解决的难题。况且，在目前配套改革不健全的条件下，农民税费负担反弹不是没有可能。“黄宗象定律”已经被历史的经验屡试不爽f并由此使农村治理陷入“治一乱”循环的怪圈。村民自治的“二元悸论”始终成为其正常发展的束缚。我们不禁要问：究竟是什么原因使得税费改革和村民自治的改革步履维艰？作者认为，税费改革与村民自治的困境产生的根源不在于制度本身，而在于制度设计的宏观环境和历史条件。宏观环境和历史条件内生了二者所面临的约束条件。自上世纪50年代以来，国家推行了重工业优先发展的赶超型发展战略（林毅夫， 1994）。这一发展战略并不符合中国的要素禀赋和比较优势。国家只有从农业中提取剩余，积聚国家工业化的资本。为了减少国家对农村的管理费用、降低国家与农民之间的交易成本，从1958年开始农村全面实行了人民公社制度。国家权力下沉到农村，国家与农民成为“控制——被控制”的关系。在这种制度环境下，农业的全要素生产率到了70年代末已停滞不前。通过农产品价格剪刀差国家从农村汲取了大约 6127亿元的农业剩余（周其仁，1994）。这种发展战略带有强烈的城市偏好，强化了城市与农村“二元结构”的格局，致使城市化滞后于工业化。为了使这一发展战略得以维持，中央政府对农村进行了长期的管制（陶然、刘明兴，章奇，2003）：强制性的粮棉收购政策、计划生育与户籍制度、与*体制和行政提拔体制关联的各种“新赶超”和“达标”任务。陶然等进一步考察了政府管政策合从多方面阻碍经济增长：扭曲宏观价格信号，农户无法正确判断市场需求具体变化；微观管理自主权的丧失；阻碍了要素流动和资源的市场配置；政府规模的膨胀的挤出效应，扩张基层政府规模，掌握占用资源，导致了寻租与腐败，挤出了民营经济；扭曲了公共品供给。而且，更为严重的是，管制政策具有自增强机制。在陶然等看来，“愈加落后的地方领导更重视*利益驱动，趋向于迎合上级政府的政策目标”。他们的结论是，“中央政府管得越多，基层政府越庞大，寻租机会就越多，经济就落后，而基层领导人也越刻意追求*利益，其经济政策目标也就越短期化，从而陷入了“管制——贫困——腐败”的循环。
从以上分析我们可以得出结论：如果我们在国家传统发展战略与政府管制的分析框架下讨论税费改革与村民自治面临的深层次难题，那么就可以越过许多不必要的争论，直中问题的要害。只要国家不放弃城市导向的重工业优先发展战略，就必须对广大的农村采取各种管制政策，继续通过地方政府对农村进行强制性的干预，实现国家利益。这是税费改革与村民自治发展艰难的制度性根源。
（二）税费改革与村民自治治理的路径选择
税费改革与村民自治都是国家在不同时期为解决“三农问题”而采取的制度安排。但遗憾的是，从理论研究与实践经验来看，二者都未能从根本上解决农村的问题。本文认为，欲从根本上解决“三农问题”，关键在于改变当今农村政策的宏观环境，进行系统的

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