两级历史债务和基层干部分流的安置费用；由于税费改革在很大程度上是中央为了“迅速”解决农民负担问题而采取的“应急措施”，所以对此种制度变迁成本的规模和分摊难度估计不足，更没有做完备的制度性安排。税费改革的改革对象是县、乡、村，垫支制度变迁成本的“政府”当然只能是其上级政府，当时中央确实考虑到税费改革可能会使县乡财政收支出现缺口，但就这一点也未做到位；以安徽省为例，2000年，全省各级政府因税费改革而减收13.11亿元，平均每县减收1542万元，当年中央财政向安徽提供的“税费改革”专项转移支付只有11亿元；乡村两级历史债务和基层干部分流的安置费用则根本未予考虑。
（2）税费改革的制度变迁成本被内部化，也无法向后推移。由于上级政府的转移支付不足以解决基层政府因税费改革造成的财政收支缺口问题，乡村两级的历史债务又要靠乡、村两级基层组织“自力更生”，被分流出去自谋职业的乡镇干部三年内还要在所在乡镇领取工资，且此后的一次性安置费用也没有着落，这实际上等于说，要基层政府负担税费改革制度变迁成本的绝大部分，即税费改革的制度变迁成本被内部化了。除了乡村历史债务可以暂时赖着不还，向后拖一拖外，基层政府因税费改革造成的财政收支缺口和分流干部三年内的工资及安置费用这两项制度变迁成本都是必须即期支付的，因为向后推移即意味着基层政府的瘫痪！
所以，有人说，税费改革使“农民笑了、干部苦了、乡村垮了”，制度变迁成本没有合理的分摊途径是其直接根源；在这种情况下，基层政府努力“逼税”尚且捉襟见肘，不“逼税”又当如何？

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