用，社区并不能凭借土地所有权获得相应的谈判地位，加上社区和地方政府的行为不规范，必然导致大量的寻租行为产生，导致侵占农民土地权益的事件大量发生，农民拥有的土地权益得不到相应保护。因此，从当前和今后一个时期看，农民拥有完整意义的土地承包经营权，是农地制度创新的核心和主要方向。
二、外部环境变化使农地制度创新成为可能
作为我国农村最基本的制度安排之一，农地制度的变化调整影响众多利益主体，涉及许多相关制度的重新安排，即使是微小的调整也体现着深刻的逻辑内涵。进入新世纪以来，我国经济发展出现的阶段性特征，国家经济社会发展理念的调整，涉农政策的重大变化，都催生着农地制度创新的要求，经济社会的发展为农地制度的调整创造了良好的外部环境。从趋势上看，农地制度创新的可能性大大增加。
１．从发展理念和政策取向看。党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展理念，在十六届四中全会上，胡锦涛总书记进一步提出了“两个趋向”重要论断，这标志着我国农业为工业提供积累、农村支持城市的发展阶段已经基本结束，工业反哺农业、城市支持农村的新阶段正在到来。城乡统筹的方略和“两个趋向”的重要论断是我国发展战略和指导思想上的重大转折，它要求处理好新阶段的工农、城乡关系，强化农业的基础地位，调整国民收入分配格局，构建城乡统筹发展的体制机制。可以预见，随着新的发展观念和政策取向的转变，特别是土地、劳动力、资本等要素资源在城乡间自由流动的速度加快，资源配置效率的提高，以及城乡统一的医疗、教育、卫生、社会保障制度的健全和完善，将使农村土地承载的就业和保障功能进一步弱化，要求农地制度变迁做出新的制度安排。
２．从经济发展的阶段性看。到２００３年，我国ｇｄｐ总量突破１１．６７万亿元，财政收入达到２万亿元，以人均ｇｄｐ达到１０９０美元为标志，我国已经进入了工业化中期阶段。一方面，农业在ｇｄｐ构成份额中已经降到１５％左右，农产品贸易额已降到进出口商品总量的５％左右，在农民收入的来源构成中，家庭经营纯收入的比例也由１９９０年的７６％下降到２００３年的５９％，这表明农业特别是土地经营的收入功能出现了下降；另一方面，我国的城市化水平已上升到４０％以上，尽管农业劳动力仍占城乡劳动力总数的５０％左右，但如果把从事农村非农产业以及数以亿计的农村外出务工人员计算在非农劳动力份额中，则产业就业结构偏差由３０％左右降为１５％左右，这说明农业特别是土地经营的就业功能也大大弱化了。因此，随着农业产出功能的弱化，农村土地所承载的收入和就业功能是下降的，这客观上降低了农地制度创新的成本。
３．从国家、社区和农民的土地关系看。最近几年，我国农村税费改革迅速推进，目前全国已有２７个省取消了农业税，到２００６年可以提前实现取消农业税的目标。全面取消农业税后，国家不收农业税，农民种地不纳粮，中国几千年来以农养政的时代即将终结，其意义是怎么估价也不为过。然而，更重要的是取消农业税，从根本上改变了通过土地经营体现的国家、社区与农户之间的传统关系。国家不必再把土地作为“编户齐民”的主要依据和索取农业剩余的载体，农民经营土地不但不需要继续向国家纳税，向社区缴费，反而会因为经营土地获得补贴等多项政府支持。相应的土地收入、就业和保障功能也会出现此涨彼落的变化。加上城乡一体化的发展，土地等要素资源的进一步优化配置，使农村土地制度创新的可能性大大增加。
４．从区域发展不均衡性上看。我国经济社会发展表现出明显的不均衡特征，东、中、西几大经济带的差异很大。２００２年，我国东部地区人均ｇｄｐ已相当于中部的２．０８倍和西部地区的２．６３倍，上海市的人均ｇｄｐ是贵州省的１２．８９倍，农民人均纯收入是贵州省的４．１８倍。这种由区域位置、资源禀赋、发展战略等多方面原因引起的发展不平衡，对土地制度的变迁影响也是明显的。在东部发达地区已经率先基本实现了现代化，部分农村居民已经转变为城镇居民，农地相应承载的就业和保障功能弱化，但土地集约利用的收入功能以及潜在的财产价值，使农地作为经济发达地区农村最大的财产载体地位却更加显现。而在经济欠发达地区，农地承载的就业、收入和社会保障功能在可以预见的时期内将继续潜存。换言之，区域发展的不均衡性，为不同区域农地制度创新的不同范例提供了很好的基础和条件。
５．从土地资源的配置效率看。当前农业的效益不高，主要原因在于土地的配置效率低下。一方面，土地资源极为稀缺，２００４年我国耕地只有１８．３７亿亩，人均耕地仅１．４１亩，不到世界平均水平的一半；另一方面，尽管农业劳动力中大量是从事非农产业的劳动力，但从事农业经营的劳动力绝对数仍然偏高，我国有农户接近２．５亿户，平均每户经营土地不到半公顷，导致土地细碎化问题严重，资源配置效率不高。目前，农业劳动生产率为第二产业的１／８和第三产业的１／４。因此，提高农业产出效率，提高农业劳动力生产率，促进农业产业持续稳定发展，需要一方面随着经济社会的发展，特别是工业化、城市化的推进大量转移农村劳动力，分工分业，减少直接从事农业生产，特别是土地经营的劳动力数量；另一方面，提升土地资源的配置效率，形成专业化、区域化和规模化的农业产业格局，千方百计地发挥土地的收入和就业功能。
三、农地制度创新关键是推进农地使用权流转
任何时期，农地产权束的完整性，以及构成完整产权的占有、使用、收益、处分权在不同行为主体间的调整和分配都是农地制度的核心。当前，强化农民的土地承包权益，在国家、社区与农户之间形成清晰而有保障的产权边界，是农地制度变迁的基本方向。就具体途径而言，使农民的土地权益能够通过市场经济的办法得到优化配置，进一步推动农地使用权流转，是当前农地制度创新和提高土地资源配置效率的突破口。
１．进一步明晰农地产权的重要性。纵观我国上千年来的土地制度变迁，横看世界各国基本的土地制度安排，一个最基本的事实是：土地产权的核心在于

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