使用权和所有权的合理分离。从我国的农地制度安排看，所有权和使用权两权分离的关键在于强化农民的土地承包经营权，在承包经营权下分离使用权。只有享有充分而有保障的土地承包经营权，农民才会有真正意义上的土地占有、经营、收益、处置权。当前，要进一步明晰农民土地承包经营权的产权界限，探索进一步强化农民土地承包经营权的途径和办法，赋予农民充分的土地权利。所谓强化农民土地的承包经营权，一是土地承包期限要保持相对长的时期，使农民具有稳定的预期；二是承包权要可以继承、抵押、转租、转让、互换；三是承包经营权要逐步市场化，农民可以凭借承包经营权，转出转进土地使用权，促进土地资源配置效率提高。
２．推进农地使用权流转势在必行。多年来，由于各种原因，我国农村土地使用权流转，包括规模经营的扩张，各方面的争议很大。实践中，农地流转的发生率一直在５％左右徘徊，没有大的进展。但是，随着农业和农村经济发展外部环境的变化，特别是农地经营承载的功能变化，使农地使用权流转的必要性和可能性更为凸现。事实上，在现阶段所谓农地制度创新，在很大程度上是对土地使用权在更大范围，在不同行为主体间的权利配置的重新认识。特别是在我国经济社会发展进入新阶段后，农村劳动力的转移、非农产业的发展，客观上加大了农业与非农业在经营收益上的差距，如何提高农业劳动生产率，进而提高土地的收入功能，必须推进土地使用权流转。从另外角度分析，推动农地流转的必要性体现在以下几点。首先，使用权不流转，家家户户经营小块土地，极不利于劳动力的充分利用，收入也有限，同时小块土地经营还抑制农业机械化的发展，制约了农业科技的推广应用，甚至会因土地破碎导致耕地的弃荒等，而土地使用权合理流转，从事农地经营的农户有较大的经营规模，显然是解决上述问题的有效途径。其次，从微观分析，土地小块经营，是农村资金、劳动力、技术等资源配置效率低下的根本原因。比如，国内外的实践都表明，相对于城市金融服务而言，农村获得金融服务普遍困难。而这种困难在我国远甚于其它国家，其根本原因不外乎三点：一是我国农户数量巨大，全国２．５亿个农户，每个农户都是潜在的金融需求服务对象，这决定了资金需求总量巨大，但要对每个农户提供同样的服务又几乎不可能；二是农户经营规模狭小，这又决定了单个农户的资金需求是有限的，有的农户困难时，几十、几百元都可以成为借贷理由，为近２．５亿个农户提供需求数额很小的资金，操作成本又是巨大的；三是我国经济区域特征明显，农户间金融需求的层次差异大，用简单的方法不加区别平等对待非常困难。因此，推动土地流转，促进规模经营，扩张农户生产和经营的数量空间，可能是解决土地资源配置效率不高和农村诸多问题的突破口。
３．推进农地流转所必须具备的条件。土地使用权的流转和规模经营，受一系列因素的制约，需要具备一定基础条件：一是推进工业化和城市化，加快农村劳动力转移，减少滞留于农村从事农业的劳动力，提高农业劳动生产率，淡化土地的就业功能；二是分区域、分阶段构建和完善农村医疗、失业、低收入救济等社会保障制度，淡化农户土地经营的保障功能；三是分工分业，在推进城市化的进程中促使现在的兼业农户逐步分解，实现身份和职业的多种转变，让留存农业内部的农民，逐步分解为专门务农的农民企业家和农业工人，在为农民创造脱离土地的就业机会的同时，也为土地经营的集中提供条件，强化土地的收入功能；四是推进农业机械化，降低农业生产的活劳动成本，促进农村劳动力资源的充分利用；五是发育专门为农地流转提供服务的中介机构，开辟土地使用权流转市场，为农地使用权流转提供良好的外部环境。
四、用法律法规引导农地制度创新
改革开放的初期阶段，我们主要通过政策规范，主导农地制度变迁的基本走向，而随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，人们民主法制观念的不断增强，法制化应逐渐成为农地制度进一步完善的方向，这是降低市场交易成本，提高资源配置效率和维系社会公正的必然选择。目前，我国涉及农村土地关系的界定，有关土地所有权、经营权、承包权的划分及土地征占用方面的法律法规主要有《农村土地承包法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《草原法》、《林业法》和《基本农田保护条例》等多种法律法规。在新的形势下，这些法律法规需要不断修订完善，以逐步形成类似日本的《农地法》、《国土利用计划法》、《农促法》那样体系完善、内容细致的土地法律制度体系。当前，最重要的是完善最直接影响农地制度变迁和创新的三部法律法规。
１．《农村土地承包法》的完善要扩大农民土地承包权益。２００３年我国正式实施的《农村土地承包法》，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，包括集体经济组织成员依法承包农村土地的权利、利用承包土地自主从事农业生产经营的权利、承包期内依法流转承包土地的权利、承包土地被征占用获得补偿的权利等，在我国农地法律制度建设进程中具有里程碑式的意义。然而，《农村土地承包法》不可能，也没有必要要求其解决好农地法律制度建设中的所有问题。随着经济社会的发展，特别是国家、社区和农民的土地关系调整，必然要求《农村土地承包法》在修订完善中，要充分顾及农民土地承包经营权利束的完整，要维护好农民承包经营权的利益，明确界定农民对承包土地的处分权。换言之，《农村土地承包法》完善的重点在于进一步明晰土地承包经营权的内涵和外延，使债权性质的承包经营权向具有物权化倾向转变，对农户承包经营的土地在抵押、使用权流转方式等方面拥有的权利做出进一步说明，明晰农民拥有的土地产权利益，扩大农民土地承包有关权益。
２．《土地管理法》的完善要强化对农民土地权益的保护。目前，农村土地由于征占用引发的纠纷已成为影响我国农村不稳定的最重要的因素。由于法律、制度上的不完善，地方政府和征占用土地的企业都有从土地征占用过程中获取超额利润的冲动。而与政府部门和企业相比，社区和农民在绝大部分情况下都居于弱势地位。因此，《土地管理法》完善和修订的目标应当是维系社会公正、维护农民的权益。国家作为公众

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