，在我国国有土地所有权和集体土地所有权是不平等的，这样的制度设计就使得政府具有了双重身份，加上管理职能和所有者职能的合一，导致了政府既是裁判员又是运动员。裁判员运动员不分，是这些年来地方政府管制中许多问题的一个直接根源。
由于这种制度设计，政府就有权力把农民的地拿过来变成自己的，不允许土地进入一级市场，而是国家垄断土地一级市场。地方政府为了眼前利益大肆进行圈地，圈地又有悖于其保护耕地的目标，所以又要依法监察。保护耕地和征地都是政府的任务，显然政府管理上的目标是自相矛盾的。
从现实出发的改革
黄小虎：今后的改革得从现实出发。我认为首先要规范国有土地的有偿使用制度。土地能够带来的收益是由多种因素决定的，很难纳入预算，它受经济发展趋势以及整个供求关系的影响，所以只能作为预算外财政来管理。
第二，就是现在城市土地还有至少60%～70%的划拨土地，如何把原来无偿划拨的这部分纳入到有偿的轨道中。用出让的办法，用地单位很难接受和承受，我觉得用年租制的办法可能具有一定的可操作性。
第三，就是要在适当的时机，应当允许土地进入一级市场，建立城乡统一的用地市场，这点很关键。
第四，可以从试点入手，考虑把国有土地的经营职能从管理部门分离出去。可以考虑成立若干个诸如土地投资公司之类的部门，或者参照国资委的模式成立资产管理委员会，然后在下边成立公司。对这些公司，要有统一的规则，不论土地是谁的，都要统一纳税，并且要上缴一定份额的经营利润。
第五，就是要逐步改革我们的土地规划体制。如果同级人大通过土地规划以后，还要对这个规划的实施进行监督。人大的监督比上级监督肯定要灵敏得多，也有效得多，因为同级人大毕竟了解当地的情况。
第六，就是要清理土地取得环节的税费。目前在取得土地的环节税费太多太滥，很多是重复的，但是一旦获得了土地就不需要付任何代价。这件事要实施起来并不简单。现在建设房子在建设部门登记，土地登记只管土地地皮，地上附着的树木则是在林业和农业部门，都在不同的部门，所以也没法估价。但清理土地取得的税费是一个改革的方向。
土地制度是否进入创新时期
张红宇（农业部产业政策与法规司）：
从农业部的角度来讲，我有以下几个想法：
第一，最近形势发展确实变化很快，整个国民经济进入了新的发展时期。对农业来讲，尽管在gdp 中所占的比例在下降，但是土地作为农民最大的财产，它的几大功能由于不同的阶段和不同的区域，有很大的差异。在没有解决温饱之前，可能土地的就业收入功能很重要。在解决了温饱之后，则保障功能就显得很突出。农业结构的调整，农业现代化的发展都跟土地及土地制度变革有密切的关系。
第二，外部环境对土地制度的创新或变迁的影响和约束。随着中央一系列新的理论提出，我们确实感觉到中央对农业、农村和农民问题，是从处理问题的角度考虑了。具体到土地问题来讲，税费改革之前农民对土地的确没有多少兴趣，因为收入也不靠它，土地的收入功能和就业功能都淡化了。虽然他们进了小城镇，但并不放弃土地，但是却没有指望依靠土地就业和增加收入。然而近两年来，农民开始对土地越来越看重了。土地的保障功能和收入功能又开始逐渐显现。另一个现象是土地的就业功能也逐渐增加，这些似乎在预示着土地制度将会有一个新的气息。
袁崇法（中国小城镇改革发展中心）：
我最近做了一个关于9个省市流动人口的调研，总体判断可以说流动人口实际上是供需两旺。我们在调研过程中发现，外出务工的农民在绝对数量上是增加的，但是在增幅上有减缓的趋势。另外一个现象是，供需双方开始出现了讨价还价的局面，也就是说，劳动力的供需双方开始交涉了。如果没有交涉，那个地方就用工紧缺。而且，劳动力的流向开始多元化，不光是流向长三角、珠三角，也不是一次性地流动到哪儿就是哪儿，这些都是值得研究的农村劳动力转移趋向。
人口流动长期以来一个最基本的局面是流而不均，为什么流而不均？因为跟人口流动相反，他们的资产是不流动的。那么，要到什么时候农民才能进城呢？只有当他有足够的收入能够放弃土地资产的时候，也就是说在城里当小老板，或者获得相当于城市的社保之后才可能在城市定居。剩下绝大部分的以工薪为主的劳动力是不可能在城镇定居的，这也是中国城镇化最大的特征：农村的地他不能舍弃，城里面还要享受居住、教育以及各种各样的市政和卫生保障设施等公共资源。从2000年以后，东部城市突然每年有额外的几万学龄儿童需要入学，于是地方政府只好拼命地建学校，可更多的人担心，假如这些人走了这个学校怎么办？拆了？可这些人如果回来又要上学怎么办？还得留着。我们光讲重复建设，实际上由于流而不均而导致的重复建设要占到一定的比例。但这个板子不能打在农民身上。
以上这些现象似乎跟土地没有很大的关系，但是假如土地的产权以及土地能够给这些数量巨大的流动人口带来一些这样那样的保障，是不是这些问题会有一定程度的缓解？
在土地级差收益分配上做文章
党国英（中国社科院农村发展研究所）：
为稳定农村社会，使丧失土地的农民获得生活保障和就业支持，必须在土地级差收益的分配上做文章。说到底，耕地流失，开发区大量兴起，是利益驱动的结果。
一、耕地流失的制度弊端在哪里？
狭义地讲，土地的级差收益是土地肥力差异引起的土地报酬的差异。在农业生产中，这种差异不大，特别在投入农业生产的土地中，这种差异很小。但如果考虑到土地的其他用途，由于自然性质和地理位置的不同，土地的级差收益就可以有几十倍乃至上百倍的差异。这个收益的分配状况直接决定土地流转的速度。
现在，因非农业领域的土地使用引起的土地级差收益，主要在开发商、国有部门（政府）和村集体之间分配，分配比例在各地很不相同。这里的主要弊端就是，决定土地转让的决策者同时是享有土地级差收益的当事人！兼做土地被征用者和制定决策的征用者，他们当然有强烈的内在冲动去征用土地。

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