文件草稿已经写出来了，其基本精神就是改变管理原则，按照职业和居住地来建立户籍管理制度。但为什么那时没有最终变成政府的文件？是因为1994年以后宏观环境变化。

由于1994－1995年再次发生通涨，到1996年的物价指数高达约24％，并且1995－1997年期间政府再次采用传统手段进行了宏观“治理整顿”，本来已经起草户籍制度改革的文件暂时搁置，自由迁徙才重新成为问题。

具体情况是，1994年底这个文件的草稿出来以后，在征求各部委和各地意见的时候又出现难以协调的现实问题：

第一，大城市显然不能完全放开。当时有些大都市为了应对这个文件甚至提出户口迁移要几十万元，而且近郊、远效、城区的户口分别差多少万元。这个费用大致等于每个市民享受的公共物品和政府补贴的总额（后来，世界银行曾经测算出城乡差别的修正系数为0.7-0.72）。其他不同规模的城市有不同的“卖户口”价格，各地应对性的地方收费政策已纷纷出台了。对这类差别很大的地方政策是否应该承认，如果承认又该怎样规范？

第二，农民进入城市是否必须放弃在农村的土地权益？理论上是不能在城乡都占有生产资料，事实上却是农民的承包土地只是“最低生活保障”。如果农民进城退了土地，是否能够在城市享受政府提供的社保？要让社保覆盖进城农民得增加多少开支？

第三，随着流动人口的增加出现了新问题：逐年增加的社会犯罪中，流动人口犯罪的比重相当大，从1994年的统计材料看，70%的新增刑事犯罪来源于流动人口犯罪。因此，应该搞“小城镇、大战略”，还是应该向其他发展中国家那样允许流动人口自由地向大城市集中？

3、90年代的问题和80年代的问题不一样

首先是宏观制度有重大改变：从1994年开始提出分税制改革以后，各个地方都有自己明确的财政自主权以及对不同税种的征收和分成权利。这和过去1983年提出的财政分级承包有重大差别。1994年人们讨论分税制改革到底意味着什么，当时就指出：各地特别是东、中、西部各个地方的不平衡发展会越来越明显，而且会越来越显化为地方政府的收入差别。

此外，随着农民工大批进城引发的是否开通城乡等讨论，既遇到了重大挑战，也形成新的机遇。因为，90年代后期加快国营企业改革的同时出现了大量职工下岗或者失业，这导致一些城市政府出台限制农民进城就业的文件。而在同期，也是因为政府财政在赤字不断增加的条件下无力承受过去那种补贴负担，于是开始进行就业和社会保障制度改革、医疗卫生体制改革等。这一系列相关改革不仅有利于人口自由迁徙；而且，反过来也影响着城市化问题的政策讨论。只是这时候的讨论不再是理论上的国民待遇或是权力上是否平等的问题，而更主要的是实际操作层面上的问题。

由于相关问题的复杂性，所以，1995年国家11部委联合提出小城镇建设的政策框架。undp也投资支持小城镇改革发展的试点项目。此时，各部委都进行不同内容的试点。例如公安部门就提出先选择大概100个城镇搞户籍改革试点。

4、没有人明确反对开通城乡

上文引述80年代时的政策提法，当时就没有人明确反对开通城乡，没有反对应该让农民自由进城，而是各部门提出的实际问题政府决策者解决不了。人们提出的问题是：农村人口进来以后教育经费谁开支，道路、交通这些增加的开支谁负责？如果公共物品都是财政开支，其经营也是政府补贴的，如果城市人的粮棉油肉菜蛋都是补贴的，新增人口需要增加的开支和补贴从何而来？这些实际问题提出以后，尽管中央农研室提出的建议在80年代还具有显著的“*正确性”，但解决不了这些现实问题，所以从开通城乡这种理念正确性退下来，变成文件中能够对应解决实际问题的一句话。

综上所述，是1989－1991年农产品的卖难，迫使1992年的农产品市场进一步放开，导致了1993年的户口制度改革的指导思想发生重大改变。后来，随着90年代宏观条件的变化，财政终于保不起城市补贴了，影响开通城乡的体制问题也越来越少了，于是才有现在的户籍改革的重大突破。可见，制度上的变化过程和宏观形势的变化过程基本上应该是一致的。

四、当前谁可能反对自由迁徙

逻辑上看，改革开放以后农民实行家庭承包，随着农村工业化的发展，农产品市场的放开，就应该允许劳动力自由流动，允许农村人口有自由迁徙权。但从实际上看，80年代的问题是80年代的问题，90年代的问题是90年代的问题，进入了21世纪，我们面对的问题和原来又有很大不同。因此，我们应该注意研究不同年代的政策对不同地区的相关影响。

1、劳动力市场化流动的问题

结合西部开发大战略，分析完全市场条件下要素的流动，为什么1985年提出的“梯度发展理论”和“先富带后富”的政策没有能够成为现实，为什么东部资本过剩却并不西进、仍然是资源和劳动力“一江*向东流”？

我曾认为，这些年资本不能西进，是因为完全放开劳动力市场以后，劳动力在无限供给的条件下形成的劳动力价格极低，那么投资人在东部地区完全可以坐享投资利益。比如在广东，粤北粤西离珠江三角洲都不远，为什么在同一个省内但资本却流不到这些贫困地区？就是因为粤北粤西的劳动力可以自由流到珠江三角洲去。再如，2000年4月我在江西调查的时候也看到，周围是资本密集区，唯独它是“盆底”，为什么，就是因为劳动力可以从外部流入，沿海和大城市的投资人却完全不必支付劳动力流动成本，也不必为打工者支付社保费用；因为外来打工者的社保仍然依托在家乡的土地上。这也是打工者十年工资不变、实际收益下降和劳工待遇难以改善的客观原因之一。

因此，尽管不发达地区提供再好的条件，即使土地不要钱，只要投资者的比较收益仍然高于西部，他就不愿意“资本西进”。

我并不认为因此就应该挡住劳动力的流动，当然应该继续促进劳动力在市

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