整。调整包括两个方面，一是城市劳资关系的调整，迫使资本一方实行每周40小时工作制，造成劳动市场供求关系的改变，产生工资上涨的压力，增加农民工的收入；二是实行土地交易(包括国家征用)的市场化，提高农民放弃土地的收入，实现“以农村土地换取城市生活保障”，使相当一部分失去土地的农民买得起城市较低标准的住房。实行这两方面的政策意味着国民收入结构的深刻调整，可能带来对国民经济的“消极”影响，例如会增加中国产品的工资成本等。但这方面政策更积极的影响是扩大了国内市场，从而加快国民经济的增长速度。依据这个分析，我们认为，今后农村政策的调整方向是更积极的城市化政策，并通过土地制度改革加速这个目标的实现。
现行农村土地承包制是上个世纪80年代初开始推行的。在这个制度下，农民获得了很大的生产自主经营权。农民用“交够国家的，留够集体的，剩下是自己的”这样的俗语来概括这个制度的特点。然而，现行农村土地承包制面临一个不易克服的难题——农民对土地的承包期限极不稳定，承包地常常被村集体领导重新分配，农民俗称“三年一小调，五年一大调”。越是经济发达的农村地区，土地承包期限越是不确定。为了保护农民的土地承包权，中央政府做了许多努力。先是规定第一轮土地承包15年不变；第一轮承包到期后，政府又规定承包期再延长30年。针对一些乡村干部刻意歪曲土地承包制30年不变的含义的错误说法，中央有关文件明确指出，不仅农村土地承包制度不变，农民对自己所承包的具体的地块也不变。针对人口变动的影响因素，中央政府明确提出“增人不增地，减人不减地”的硬性政策，以约束一些乡村干部随意变更农民承包地的行为。但是，在实际工作中仍然未能纠正农民土地承包权被随意侵犯的行为。
农民土地承包权难以稳定有复杂的原因。农户家庭人口变动使土地承包的人均数量发生变化，一些农民希望调整土地是重要原因。一些乡村干部通过变更土地承包捞取好处是更为重要的原因。现行法规的不配套、不完善也给土地承包权的变更留下了漏洞。虽然有相当多的农民拥护中央的政策，但因为土地的“集体所有”在实践中总被理解为村干部的控制权力，这些农民很难在土地承包权受侵犯时与干部们抗衡。正是由于这些复杂原因，土地承包权15年或30年不变的国家政策始终没有得到不折不扣地执行。
土地承包不稳定对农村发展乃至国民经济成长有极大危害。只要土地承包期限过短，承包地块被经常调整，农民就不会在土地上认真投入，农业经济效率的提高将受到影响。承包权不稳定还将导致土地的使用权价格被严重扭曲，土地使用权的转让市场难以发育，土地资源的合理配置难以实现。更严重的是，现实土地承包制下使农民仍然有强烈的“占夺”公有土地的意识，导致农村大量土地成为农民的宅基地，出现农民住房大量空置与农民继续申请宅基地同时并存的现象，使农村空置房屋难以成为农民交易的对象。对“公地”更强大的掠夺力量来自乡村干部乃至各类“官商”，以致近些年农村耕地流失速度触目惊心，失地农民达到数千万之多。目前的土地制度还成为中国农村城市化的严重障碍，它使大量农民在放弃土地之后不能得到合理的补偿价格，无力在城市购买住房。不合理的土地使用权转让价格鼓励农民守住土地不放，使他们成为身份在农村、打工在城市的长距离迁徙的“候鸟”。把土地承包权永久化改革看作下一步推动农村发展、深化农村改革的焦点，一点也不为过。
解决问题的出路是下决心把土地承包权永久地固定给广大农民，使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权。为了实现这个目标，需要慎重工作，做好各项配套改革。要根据现有农村人口状况，适当调整承包土地，让土地承包更加合理，然后再使土地承包权“永久化”。要对农民的土地财产权的交易给予约束，防止短期内出现“大土地所有制”，避免一部分农民因丧失土地流离失所。要建立农村社会保障制度和医疗保险制度，防止农民因天灾病祸出卖土地承包权。无论商业占地还是国家公益性征地，都要依市场价格与农民交易，使农民在丧失土地后有能力转移到城市从事其他工作。只要方向对头，这些技术性改革并不难做到。许多国家的经验证明，只要有完善的制度，特别是有公正的法制环境，农民不会因为有了明晰的土地财产权而大量地随意出卖土地。常常出现的情况反而是农民不愿意放弃土地而导致土地集约经营出现困难。我们相信，中国农民会珍惜自己的土地承包权；这种承包权越是因为“永久化”而固定为土地财产权，农民就越会珍惜自己的土地承包权。
进一步改革乡村治理结构
实行分税制以后，县乡财政开始出现问题，乡级财政逐渐大面积地发生赤字。在农业税废除的形势下，老账归还希望渺茫，新的赤字还要发生，财政难以为继。许多研究者已经指出，中央政府按账面免税额对中西部地区进行转移支付，根本不能解决问题。更为严重的问题是，乡级干部的工资常常难以保障，影响到乡村*稳定。
关于乡村财政危机发生的原因，一个更常见的说法是全国性的*经济体制导致资源被向上抽取。这个说法大体上是对的，但找到这个原因仍然没有抓住问题的要害。据笔者的调查和统计资料的反映，近一些年，很多农业县如果没有上级政府的转移支付，财政会是净赤字。获得财政补贴的1000个左右的县财政，主要是农业县和中西部贫困县，上级财政自然对这些县不存在直接财政抽取的问题。但这些县内部却存在县级财政抽取乡村两级资金的问题。
问题的根子显然在县乡公共管理体制本身。这个体制的深刻矛盾在于：一方面是传统农业和农民对公共品的低水平的需求，另一方面是“产值”巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡才是危机发生的直接原因。如果说上级政府对县乡财政危机要负责任，那也不是上级政府抽取了资金，而是它维持着县乡的不合理的公共管理体制。
我们先来分析传统农业和农民对公共品的需求。如果按经济学的规范要求，我们很难在数量上确定传统农村社会对公共品的需求。在社会专业化分工程度比较低的情况下，农民对公共品的需求很少会表现为货币化的需求，这会给分析带来困难。
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