层干部群众的伟大创造，艰辛探索。

扶贫开发具体的特别是操作层面的东西，还是要大力倡导基层探索创新。比如资金如何到户，到户干啥？就是干与不干，干多与干少，干什么、怎么干，这些还是要交给基层、交给群众，让基层、让群众说了算。即便经验推广也要推那些可复制的，那些不可复制的只能是看叫不看座，没有一点实在意义。

四、三个层面

发端于1986年的扶贫开发本身是改革的产物，扶贫改革是“全面深入改革”的应有之义。中办发〔2013〕25号文件，对扶贫改革作出了重大部署，当前问题是要做好有序推进。习近平总书记在山东考察时强调：要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。

一是尽早可以推进的。扶贫到户、下放“四权”、改进贫困县考核机制、建立精准扶贫工作机制、健全干部驻村帮扶机制、改革财政专项扶贫资金管理机制等，这些就是尽早可以推进的。还比如贫

困村互助资金，2006年试点至今已经七八个年头了，就没有必要继续“试点”，既然是成功的可复制的，就应尽早纳入扶贫的正常工作。精准扶贫涉及到投入到户甚至到人，有的同志就担心“张三家多李四家少而引发矛盾甚至农村不稳”，我觉得这个担心有些多余。精准扶贫中要提防的是简单的分钱分物，这个倒真是要引起注意。还有就是片区与人口的关系，这个要处理好。这两点倒是应当引起注意的。

二是通过试点推进的。完善金融服务机制、创新社会参与机制、建立重点县退出机制，这些是要通过试点再推进的。特别是推动金融机构网点向贫困乡镇和社区延伸，改善农村支付环境，加快信用户、信用村、信用乡（镇）建设，发展农业担保机构，扩大农业保险覆盖面；改善对农业产业化龙头企业、家庭农场、农民合作社、农村残疾人扶贫基地等经营组织的金融服务，这些则要通过试点，取得成功经验方可推进。还有就是试点土地所有权、承包权、经营权进行“三权分离”,探索“交易—鉴证—抵押”的产权交易的模式，农户可以凭承包权抵押贷款，也可以凭此增加财产性收入，拓宽贫困地区农民增收的空间。

三是深入研究推进的。政府购买扶贫服务，引入第三方扶贫，这都要深入研究后再推进。从购买社会服务来看，要提防的是借购买之机把扶贫部门该干的事推出去，产生“花钱买耍”现象。从长远来看，中国扶贫的最理想模式是政府提供扶贫资金，而资金的传递和管理应主要由农民自己的组织和专业性的民间机构来负责，这也是世界其他地区成功扶贫的方式。但是，目前完全这样做的条件还不是很具备，需要等待时机，创造条件。政府主导，社会参与是中国扶贫的成功模式，但目前政府主导过度，社会参与不足问题也突出。政府主导扶贫是合理的，一方面贫困问题不是哪一个市场主体单一制造的，何况我们是社会主义国家，政府是社会的大管家，扶贫是政府义不容辞、责无旁贷的责任；另方面扶贫是一种公益性事业，单依靠市场机制难以动员到足够的社会资源，如果政府不介入和主导，恐怕大多数贫困人口连基本生存问题也难以得到解决。但是政府主导并不意味着政府在每个环节都要介入，更不意味着几十万甚至几万元一个项目都要省上来审批，过度的行政化会带来效率损失，扶贫开发中的很多问题来源也于此。我们目前要做的是在优化政府主导的同时强化社会参与。

五、三级分推

1986年中央1号文件——《关于一九八六年农村工作的部署》提出“做好扶贫工作”“国务院和有关省、自治区都要建立贫困地区领导小组”，由此，全国扶贫开发机构陆续成立。领导小组属于议事协调机构，下设的扶贫办属于办事机构。严格来说，其职能职责就是统筹协调，监督管理。但是，一直以来扶贫部门特别是省级扶贫部门重在分资金批项目，监督管理有所弱化。上年，国家审计署公告了对广西等6省区19个国家扶贫开发工作重点县2010—2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果，反映出在扶贫资金管理使用上存在虚报冒领、挤占挪用、损失浪费等问题。目前体制下，出问题是必然，很重要的一点就是省市放松了监管。

省、市、县三级政府特别是扶贫部门，在扶贫改革中各自扮演什么样的角色？这个问题本质上看是个事权划分问题。按照国务院常务会议和中办发〔2013〕25号文件，“项目审批权限原则上下放到县”“省、市两级政府主要负责资金和项目监管，县级政府负责组织实施好扶贫项目”。这很明确，省市重在监管，县级重在组织实施。

省市特别是省级扶贫部门，要自觉回归到监督管理上来，这是深化扶贫改革的必然。这个回归很重要，早回比晚回好，早回早主动。现在，省级扶贫部门忙于分资金批项目编规划搞培训，无暇顾及监督管理，带来了不少弊端；县级缺乏项目审批权，对不切合当地的规划或由于上级没有监管而擅自调整项目等的问题时有发生。解决这些问题要靠改革，要靠严格实行中央既定政策办事。

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