,“地方各级人民政府未依照本法的规定履行报告职责,或者隐瞒、谎报、缓报传染病疫情,或者在传染病暴发、流行时,未及时组织救治、采取控制措施的,由上级人民政府责令改正,通报批评;造成传染病传播、流行或者其他严重后果的,对负有责任的主管人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”另外还有批准下级部门的工作部门的设立、增加、减少或者合并,审批县级人民政府划定疫区的决定等。
5.关于政府委托其他组织履行职责的规定。
如《民办教育促进法实施条例》第42条规定,“县级人民政府根据本行政区域实施义务教育的需要,可以与民办学校签订协议,委托其承担部分义务教育任务。”
6.关于政府受委托履行职责的规定。
如《军事设施保护法》第21条规定,“没有划入军事禁区、军事管理区的军事设施,军事设施管理单位应当采取措施予以保护;军队团级以上管理单位并可以委托当地人民政府予以保护。”
(二)政府职责立法存在的问题。
通过对涉及政府职责的法律法规规章中有关规范的分析和研究,可以看出,我国现行关于政府职责的立法存在以下特点和问题:
1.所涉事项与公民、法人或其他组织有重大影响,与相对人利益攸关,或者关系国家尊严、安全和重大公共利益,突出公共性。这就要求政府在履行职责时严格依法办事,否则将会给相对人和公共利益造成无法弥补的损失。
2.职责形式多样,既有具体行政行为,又有抽象行政行为,既涉及对外管理和服务,又涉及内部管理和监督。
3.在政府履行职责的程序上,多由所属部门或下级政府呈报启动,需要下级为作出决定提供准确的信息和事实依据,有相当大的被动性。
4.从职责性质看,政府职责立法重职权轻责任、重管理轻服务的问题较普遍,与法治的要求还有差距。
5.从职责立法体系看,体系不规范,标准不统一。体现在规定政府职责的规范法律位阶不一,任何文件都可以赋予政府一定职权;政府与部门职责的划分缺少统一的标准,究竟什么样的决定该由政府作出,什么样的行为可以直接由部门作出,不同的法律规范有不同的标准,立法冲突普遍。
6.政府履行职责缺乏细化的程序性规则,执法程序合法性没有可资实践的标准。
7.法定执法手段配置不适应履行职责的要求,执法缺乏法律保障。根据政府组织法,政府是政府首长和各部门负责人组成的,没有具体的执法机构,小政府大部门已成现实。政府自身执法一无机构,二无法律措施,依赖于部门的呈报和配合,被动的行为方式削弱了政府执法的权威。
二、关于政府执行法律的实践——政府履行职责的现实状况
《纲要》在深化行政执法体制改革的要求中提出,要减少行政执法层次,适当下移执法重心;对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动,主要由市县两级行政执法机关实施。这个改革目标的确定,体现了对现行行政执法体制的反思。
(一)特点。就政府行政执法而言,呈现以下特点:
1.重管理轻服务,对相对人提要求多,主动服务少,偏重履行经济职责,履行社会职责不足,法定职责履行不全面。
2.政府执行具体行政行为职责时,以政府部门呈报政府决定为主,政府依职权主动履行的少。
3.重视公用法律中有关政府职责的履行,重协调和推动,忽视专门法律法规中关于政府履行职责规定的执行,轻具体职责的落实。
4.实施具体行政行为习惯于发布决定、命令,或者责成有关部门采取措施,政府对具体事务没有依据法定形式作出决定。
(二)存在的问题。与依法行政的目标相比,存在以下问题:
1.政府缺乏执法意识,以日常行政管理代替行政执法。在政府工作人员甚至部分领导心目中,行政执法是部门的事,政府的一切行为都是宏观管理,与行政执法不是同一层次的行为。这种认识影响了政府执法的效果。
2.在执法程序方面,以内部行政管理程序代替行政执法程序,缺少行政相对人的参与,尊重和保护相对人程序权利的意识和程序欠缺。如在行政处罚中,经部门呈报、领导审签文件即作出决定,对于相对人陈述、申辩、要求听证等权利的行使,缺乏程序保障。
3.行政行为决定落实不力。尤其是对于一些涉及面广、影响大的政府行政行为,由于没有具体的承办部门,其落实就完全依靠政府的重视程度。由于没有具体的执法机构负责行政行为内容的落实,经常出现作出决定后无人执行的局面,最终不了了之,既影响了相对人的权利义务,也损害了政府的权威和形象。
4.政府责任落实不到位。一方面关于政府责任的规定不全面、不具体,没有把政府作为承担执法责任的主体,要求执法部门承担法律责任多,政府只承担空泛的“领导”责任,没有与法定程序、标准相对应的法律责任确定制度和追究制度;另一方面,政府责任的设定没有强制力,在责任追究方面也没有具体的标准,行政处理与行政处分混为一谈。缺乏责任保障的职责,其履行必然缺乏动力,也成为政府履行职责不全面的主要诱因。
三、关于政府职责的思考和探索——政府履行职责的应然状态推进依法行政,建设法治政府,是一项重大课题和系统工程。在社会矛盾凸现的社会转型期,在构建
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