促进经济发展、适应市场经济体制、规范各方行为、节约交易和社会管理成本等目的。法律和法规是规范人们关系和行为的游戏规则。从制度经济学讲，法律和法规是界定法人和自然人有社会和经济关系中各自责任和各自权利的契约，这种契约能降低社会和经济关系析交易成本，提高社会和经济生活的效率。从经济发展来看，法律和法规要适应农业社会向城市社会、农业经济向工商业经济的转变；从经济体制来看，法律和法规要适应市场经济的规则，并且要促进体制向市场经济转轨；从民主和利益最大化讲，法律和法规要满足最多数人的利益，其运行的成本要低，并且要讲求法律和法规运行的效率。

就目前法律和法规的制定和实施来看，存在这样一些问题：一是法律和法规的起草、制定充满部门和机关特征，许多部门通过立法的形式，随意设置审批、特别许可和收费等规定，将部门甚至处室的利益内含其中。中国目前的法律形成过程为，部门的政策法规部门起草，交国务院法制局审，并与其他相关部门协商，再交人大审议，有从本部门退居人大的领导，也有本部门的人大代表，在人大中呼吁，于是代表们表决，委员长签字，便被通过。实际很多通过的是充满了部门权力和利益的法律。并且，法律一般都很原则，需要由部门制定实施细则，或者实施法规，这种法规不需要交人大审议，更是充满了偏向自己部门利益和权力的细化和解释。法律和法规中充满了寻租设置。二是各部门法律和法规之间相互矛盾和冲突。各部门在制定法律和法规过程中，都想扩大自己的行政事务的管辖范围，都想扩大自己的审批权力。比如，涉及土地的有国土资源部、建设部、规划部门、农业部、水利部、房产管理部门等等，它们都有各自有关涉及土地管理的法律和法规。于是，一项涉地事宜，当事人就要跑许多个部门，使法律和法规的实施效率大大降低。三是许多法律和法规带有明显的高度公有、计划经济和僵化的行政管理色彩，而许多新的事物和社会及经济关系还没有被法律和法规所管辖。一些部门法律和法规就包含着一种我就是管束人民的这样一种理念。所以，法律和法规都加强审批、许可、收费、罚款等这样的条款。由于审批和收费式的法律和法规轨制，使得整个经济的运行成了一种审批和收费经济。四是法律和法规制定得较为原则性，这为随意解释法律和法规留下了余地，甚至有的法律和法规不可操作，并且一些法规审批、收费和罚款的范围弹性太大，一方面形成执法不严，法不责众；另一方面，通过各种关系可以从轻处理，或者法外处理，为执法腐败设置了条件。比如，有的部门的法规规定，修理家电的修理店，有一年以上修理业务的才能开业。这样除了原有的家电维修店可以维持运营外，新的家电维修店一个也开业不了。因为还没有开业，哪里来的一年以上的修理经验呢？那么请问，如果随着城市的扩大，新建一个小区的家电维修店，从哪里诞生出来呢？五是部门的一些法规违法。比如有关政府部门出台了关闭一些中小企业的法规，按此法规关闭了一些高污染、浪费资源的一些企业。但是，这些企业有的当时也是在政府的工商部门合法注册的，也有政府有关部门的开工和采矿许可，在关闭时，政府是否能强行关闭，是不是要赔偿。如不赔偿，有违于工商登记、开工和采矿许多等方面的法律和法规。

立法程序和过程需要这样一些改革：1、法律和法规的形成，可以由政府部门提议，也可以由居民和企业动议，由立法机关召集，一定要有有关的各方人士参加，形成法律法规起草专门小组和联系人。比如土地法起草，一定要有农民、村长、建设者、房地产商、政府人员、法律专家、经济学家、规划专家、涉地的有关各部门人员等等参加，使形成的法律真正代表各方的利益。2、法律和法规草稿应当公开广泛征求意见，重大的法律和法规，应当实行听证制。即法律和法规的制定要公开、透明、民主。3、许多法律和法规是规范政府管理部门和企业及自然人双方行为的契约，可能法律和法规在公开民主制定过程中，否决了政府有关部门的审批和收费设置，并加大了政府部门的责任，这时，要避免政府有关部门阻挠和否决法律和法规的形成。4、各部门法律，要与其他已经出台的法律进行协调，避免相互冲突；部门所出台的法规，也要由立法部门进行审议，一是避免各部门法规相互矛盾给法规管辖的企业和自然人带来不便；二是防止部门趁制定法规之机，设置审批、收费等寻租性条款。5、过去出台的法律法规，其中不适应市场经济体制的，法律之间相互冲突的，有不合理审批和收费的，甚至损害企业和自然人权利的等等，进行一次彻底的清理和修改。6、制定《立法法》，对法律起草召集人、形成各方参加的法律法规起草和联系组、公开征求意见、重大法律法规听证、避免法律法规冲突、人民代表大会通过程序等等，以法律的形式固定下来。

三、市县主要领导的政绩考核体系、方式和程序

要按照公共服务和公共管理的政权职能，重新设计市县级领导政绩的指标考核体系、考核办法和考核程序。把为官一任的政绩取向，用科学的指标、办法和程序引导到为民办实事上来。中国经济发展的基层在地县两级，主要要考核地县两级党委和政府主要领导人。现行的许多政绩考核体系、方式和程序有许多问题。一是注意力放在gdp上，甚至干部出数字，数字干部。由于将经济发展目标看得过重要，gdp增长、gdp总量排位、人均gdp指标、农民人均收入等等，成为一个地区干部政绩的主要反映指标。于是虚报数字情况很严重，数字中水分很大。各省的gdp增长速度要比全国的高，各地市的增长速度要比全省的速度高，各县的增长速度要比全地市的高，这已经是一个普遍的现象。特别是农民纯收入，更是容易造假。二是由于参观考察看表面的多，出现了很多政绩工程。比如假的小城镇、假的农业科技基地、假的养牛大户等等。可能办公大楼、培训中心、大厦、广场、草地等等显眼的工程开工建设较多，而低收入者不能得到正常保障，社会保障资金短缺，教育投入薄弱。三是借债搞gdp，或者借债搞政绩工程，这一任领导欠的债要下一任领导来还。许多地区和城市，曾经借钱由政府搞企业，后来由政府借钱搞城市建设，一些企业破产倒闭，一些城市建设是非收益性项目，后来的领导不仅要还本，还要付息，使经济发

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