2.差异性原则。高危无照经营中，经营主体比较普遍的是外来人员、低收入等弱势群体，经营场所主要集中在城乡结合部、老城区等城市化程度欠发达区域，从事行业主要集中在餐饮、游戏机房等范围。治理此类违法经营行为，要首先考虑其中差异，如果把适合城市的高标准管理模式直接套用于该区域，不仅管理难度大，而且容易引发社会矛盾。

3.平衡性原则。高危无照的存在势必对有照形成冲击。一方面，要严格规范部分处于缓冲阶段的无照经营者有序参与竞争、交易，不破坏区域经济运行安全；另一方面，要充分考虑有照经营者市场准入成本、无照经营者特殊性、监管公正及市场环境运行的实情，寻求无照者与有照者竞争矛盾的平衡点，尽可能小地减少无照变有照的过渡阶段对有照形成的冲击。

4.过渡性原则。高危无照经营的分类管理，是工商部门正视现实，因地制宜，科学、创造性地提出的一种差别管理的模式。分类管理并不意味着一些高危无照者永远都是无照经营，而是特定时期内化整为零、逐个击破的权宜之计。要给有些经营者一段过渡时限，让无照经营变为有照经营，或是最终退出市场竞争。

三、对“高危无照经营”实施分类管理的对策思路

（一）近期对策

高危无照经营存在的原因错综复杂，既有主观因素、人为原因，也有宏观因素、体制原因。为解决当前实际困难，笔者综合考虑上述因素，将高危无照经营分门别类，差别管理，解决当前消除存量的问题。

1.针对危险易爆类型。危险化学品、易燃易爆物品、使用压力容器的沐浴室、旅馆等经营场所，如安全措施不到位，极易引发群体性事故，迫使监管部门面临重大生产经营事故行政问责危机。对此类型违法经营必须采取“严查、严管、严治”措施。我们一方面要加大此类经营者自身的违法经营成本，对那些经营条件差、安全隐患高、明知故犯、屡教不改、甚至公然对抗的违法经营户，要善抓典型，敢拔“钉子”，严管重罚；另一方面要加大对无照经营相关条件提供者的处罚力度，从根本上切断无照经营的首要生产要素，让无照经营无处扎根，无法生存。

2.针对维持生计类型。此类无照治理的关键，是降低其准入成本，促其合法经营。一方面工商及其他行政部门可为特殊群体（如外来人员、下岗失业、低收入等弱势群体经营者）实行费税减免政策，并由有关部门对前置审批的项目进行清理，简化前置审批项目，大幅降低前置审批的收费标准，使大批困于前置审批手续的无照经营户积极转入有照行列；另一方面要严格规范中介代理机构，严格审查其收费项目、收费标准及受理程序，严厉打击“黑中介”，切实减轻转嫁给经营者的申办证照的经济负担。

3.针对房屋性质类型。对城镇居民小区内的乱搭建房屋，应及时梳理、抄告建设、城管等部门坚决予以拆除，卫生、工商等部门不得为其办理许可证、执照；对农村等偏远区域利用农民自行搭建的房屋从事经营活动，其经营场所达到或经整改能达到安全要求的，经当地村（居）委出具场地使用证明，卫生、工商部门可依法为其办理许可证、营业执照；对利用居民楼下等非商业性质房屋、破墙开店开展经营活动的，如在经营中未产生油烟、噪音等污染，或经整改能达到条件的，经环保、消防等部门认可，并由当地街道办事处在所涉及小区进行公示无异议的，由卫生、工商部门核发营业执照；对造成严重污染，且经整改仍无法达标的，由于其严重影响了周围居民的正常生活，劝其转向经营；拒不改正的，由政府部门牵头，坚决依法取缔。

4.针对前置审批类型。高危无照经营行业涉及文化、公安消防、安检、卫生、工商等多个部门，如单靠一个部门执法，仅能从一个违法行为客观处理，极易造成越权执法或缺位监管，增加部门执法风险。因此，加大联合执法力度、提高行政抄告和行政建议的有效性是治理关键。一方面，我们要凸显各级政府部门的领导统筹作用，促成政府部门将高危治理与社区文明建设、综合治理工作有机结合起来，督促各职能部门严格遵守“谁审批、谁负责”原则，如因监管缺位导致社会危害后果的，严厉追究相关职能部门的行政过错责任；另一方面，要进一步完善行政抄告和行政建议制度，对相关抄告、建议建立跟踪和回访，提高部门协作的有效性。同时要完善联席制度，协调解决重大问题，及时通报市场监管情况，努力实现市场监管信息共享。

5.针对民族宗教类型。由民族宗教部门牵头，对少数民族开设的拉面馆、穆斯林饭店等高危无照经营场所进行清理，加强法律法规宣传，指导、协助整改，鼓励主动办照、补照，卫生、工商部门可主动上门为达到要求的经营户免费办理证照。对整改达不到要求的，由宗教部门牵头，劝其转向经营；对拒不办照的，经整改仍达不到要求拒不转向经营的，由民族宗教部门牵头，公安、工商、卫生、环保、执法等相关部门联合对其予以取缔。

（二）远期思路

高危无照经营本质上是一个综合性的城市建设问题，许多深层次问题还需从根本上解决。政府及部门管理者应遵循市场规律，从制度供求关系出发探求市场准入制度的均衡和可行性路径，从源头解决高危无照经营顽症。

1.降低准入门槛，强化行为监管。行政审批制度是市场准入制度的核心内容，要加快对审批事项、审批程序和审批效率的改革，特别要加快解决对同一行业、同一经营主体所制定的审批事项的协调综合问题。如对餐饮行业的市场准入中，应协调综合规划、环卫、消防、工商、税务等多个部门的审批事项和程序，对相关的审批措施和政策进行统一理念和框架下的整合清理。建议由市政府牵头，组织前置审批部门以法律、法规而不是部门规章为依据，对前置许可证的办证时限、许可证法定期限、收费标准、验收标准等进行清理，并由市政府统一向社会公布。通过大清理，简化繁杂环节、缩短办证时间、节约准入成本、促进经济发展。同时，要探索改革政策登记制度，将审批制逐步向核准制、登记制、备案制的方向转变

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