社会保障法律是调整社会保障关系的法律规范的总和，社会保障法律制度包括宪法、法律、行政法规、地方立法等多种形式。我国的社会保障立法过程基本上可分为四个阶段：（1）新中国成立伊始就着手建立社会保障制度的创建阶段；（2）1958年至文革前的发展阶段；（3）文革中的停滞和80年代中期前的恢复阶段；（4）80年代中期以后的创新阶段。经过四个阶段的立法过程，我国社会保障制度框架已初步形成。但随着社会主义市场经济不断深入，我国已处在关键的社会转型期，大量旧体制遗留问题和新体制下逐渐显现的社会贫困群体的保障、社会稳定的保持等问题日益突出，从而使社会保障立法中的各种突出问题日益彰显。尽快解决社会保障立法中的突出问题，加快和完善社会保障立法，以形成一个统一、规范、可靠和可持续的社会保障体系，已成为当前急需解决的紧迫问题，

一、社会保障立法中的突出问题

1. 缺乏整体规划，立法空白多。

自20世纪90年代以来，我国加快了社会保障立法的步伐，至2004年5月，先后出台了35部法律、法规和规章制度，初步形成了现代社会保障法律制度框架。但从总体上看，我国的社会保障立法还缺乏整体规划，空白点多，没能形成一个完整、统一的社会保障法律制度体系。以社会保险为例，社会保险是是社会保障制度的核心内容，但目前还没有建立统一的、适用范围较大的社会保险法（欣慰的是，这项立法已纳入全国人大2006年度的立法计划）。在社会救济、社会福利领域也莫不如此，缺乏统一的法律。locaLhost其结果是，即使在同一个社会保障子系统内，由于各项法规政策出台时间不一致，多单兵突进、少全局统筹，多应急政策、少长远规划，导致整个子系统缺乏有机地衔接与协调，留下很多的立法空白点。其中最为突出的一是农民工的社保立法、二是农村的社保立法、三是社保基金的单独立法。

2. 立法层次低，缺乏较高的法律效力

迄今为止，经过全国人大通过的与社会保障相关的法律仅有7部，且大多是与其他内容混在一起，并非全部适用于社会保障领域，而且涉及到的也不是主要的社会保障子系统。社会保障法律体系主要还是由国务院及其职能部门颁布的众多法规、规章构成，并且其中很大一部分为“试行”、“暂行”、“意见”、“通知”等，法律效力极低，并由于导致有立法的执行刚度低，无立法的根本谈不上保障。这种局面表明社会保障立法的权威性和稳定性严重不足，这与社会保障制度应有的法律地位相去甚远。社会保障立法较低的法律效力和弱势的法律地位必然会导致资本与民生博弈、就业与保障取舍、刚性与弹性两难的困境。

困境之一：资本与民生的博弈。社会保障制度是社会的“稳定器”、“减压阀”，是维系社会和谐的一条重要纽带。低效力的社保法律往往使不少地方在发展中将效率优先原则绝对化，凸显资本追求利润的本性，造成社会公平缺位。企业不参加社保，或者少报、漏报、欠缴的现象是一个公认的普遍事实，有的地方甚至把不参加社会保险作为招商引资的一项优惠条件；资本所有者（即“老板”）不是把缴纳社保费作为必须负担的成本，而是作为自己的利益。社保制度成为了一条残缺的稳定防线。

困境之二：就业与保障的取舍。目前，我国已经进入劳动年龄人口增长高峰期，劳动力供大于求的基本格局长期内不会改变。面对如此突出的劳动供需矛盾，社会保险的需求往往让位于就业岗位的需要。低效力的社保法律往往使职工们选择 “沉默”：能够找到“饭碗”已属不易，谁还有勇气为今后的保障而跟老板“翻脸”呢？

困境之三：刚性与弹性的两难。我国的法律法规对于参加社会保险、缴纳社会保险费的强制性早有规定，但是这种刚性却十分脆弱，各级劳动保障部门加强社会保险的征缴，常常依靠的是思想动员和人情动员。低效力的法律使法治成为社会保障制度的“软肋”，导致资本的力量过于张扬和职能部门的征缴手段过于弱化。

3. 法律的规范与强制力低，社会保障实施机制弱。

社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动、法律监督程序等。我国社会保障实施机制较弱，主要原因是当前已有的法律法规中普遍缺乏责任规范和制裁办法。如：缺乏对拒绝参加社会保险，拒缴社会保险费，以及拖欠离退休人员、失业人员保险金等行为的法律制裁措施。另外，在目前的刑法中，也未将社会保险基金列入特定款物的保护范围。

二、 加快和完善社会保障立法

1. 加快人大统一立法。人大立法是整个社会保障法律制度建设的最高保证。目前我国社会保障领域缺少人大立法，而过多行政立法，社会保障制度的正常运行不能得到有效保证；而经过多年的行政立法实践，已经为人大统一立法奠定了一定的基础，国家应加快社保立法研究，适时推出社保方面的基本法律，以统帅其它法规、政策，保证社保制度得到全面、系统、持续发展。

2. 强化社会保障法律制度的实施机制。以强有力的制度和措施来保证社会保障功能的实现。一方面应加强法律规范本身的强制性，尽快建立相关社会保障法律责任制度，对责任者依法追究行政、民事、刑事责任；一方面可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立劳动和社会保障法庭（法院），对劳动和社保领域的违法行为及时审理。

3. 在立法过程中，还需要引以重视的几个问题。

1) 经济体制的过渡性和立法的超前性。我国正处于经济体制转型期，在社会保障制度建设上，大量表现为转型时期的应急性和过渡性，而缺乏目标性和前瞻性的制度安排，这种局面不利于制度的长足发展，还会加大以后制度转化的成本。因此，社保立法应在科学预测发展趋势的基础上，在根据、有目的地做出立法规划，确保社会保障法的稳定性和生命力。

2) 中央立法和地方立法权限。社会保障立法应该统一由中央进行，以保证所有的公民都能享受到基本的社会保障权益，但考虑到我国各地区间发展和管理水平上的差异，应允许

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