文章标题：建立国有企业经营者监督约束机制
多年来，我们一直把国有企业改革的重点放在“放权让利”、加大对经营者的物质激励和增强其工作动力上，虽然取得了很大成效，但是，随着改革的深入和我国社会主义市场经济体制的深化，以及经济全球化浪潮的加剧，这种改革思路暴露出明显的局限性。表面上国企经营者“代行出资者权利”，但由于对其行政控制弱化的同时，未能构建出相应的新的监督约束机制，结果导致“内部人控制”，造成对企业运营的失控，突出表现为贪污腐败现象时有发生和国有资产的大量流失。于志安、褚时健以及劳德容等案件的发生，让人触目惊心。重构和强化国有资本所有权对经营代理人责任关系的监督约束，已成为当前极为紧迫任务。

一、国有企业经营者监督约束中存在的主要问题

国有企业经营者的监督约束问题，是随着我国经济体制改革和市场经济的逐步深化而日渐摆上议事日程的。新制度的建设中仍带有大量旧体制的痕迹，未能从根本上解决对经营者的监督约束问题。

1.产权不清

由于政府机构改革滞后，政资、政企难分，形成国有企业产权不清，责任主体缺位，职能管理多头和权责关系模糊，造成国有资本所有权对企业运作及其成果约束与控制的虚化与弱化。国企最常见的监督约束部门之上级主管部门，占31.7%①。由于上级主管部门是多元的，其监督约束很难保证其有效性和及时性，结果导致国企经营管理者的“寻租”行为时有发生。这种监督方式决定了经营者不是按照市场或企业的需要来塑造自己，而是按照上级主管部门的需求来塑造自己，看上级脸色行事，对上负责对下推诿，从而影响了企业的经营绩效。LocALHosT同时，又因国有企业“扮演”的多重角色和职能多元化，这不仅造成其运行的高成本、低效率，还造成资产运行的经济责任界限不明、难以评价和事实上无人承担的局面。

2.监控能力不足

在国有企业“出资人不到位”的情况下实行“放权让利”的策略，在“管资产与管人相对分离”的情况下实行“授权经营”的体制，使得国企法人财产控制权在向企业及其经营者转移的同时，外部政府监控手段和能力明显不足。经营者与企业员工小集体结成“利益同盟”，导致短期经营行为、欺瞒行为。经营者通过关联交易、转移投资、在职消费、账务处理、小金库、“恶性”举债，以及追求员工的工资、奖金、福利最大化的行为，将国有资产转移到少数人手中，并通过制度安排，披上“合法”的外衣，导致企业效益受损。

3.治理结构不规范

国有独资和控股公司虽然建立了以法人治理结构为框架的组织管理体系，但是企业董事长、总经理仍由组织人事部门任免以及普遍相互兼任的状况，严重影响了对其进行监督约束的效力。调查显示，全国范围内国企经营者中，董事长兼任总经理的比例达44.1%，董事长或总经理兼任本企业党委书记的高达66.1%，大型企业经营管理者由上级主管部门任命的比例明显高于中小企业，其中大型企业的比例达65%，中小企业经营管理者的任命比例为39.9%，相差25%。①在这种情况下，企业内部的分权管理、权责均衡和监督制衡体系难以形成。

4.经营机制不健全

国有出资人代表以及国有公司的董事、监事，就其本质而言均为代理人。但是，在实际工作中，经营者不仅缺乏内在的利益动机，也未形成对其有效的责任压力机制。经营不善的经营者易地做“官”，这是传统经营者选拔方式的一大弊端。事实表明，经营者一旦失去解职威胁和监督惩戒，就会不思进取。这无形中保护了落后者，同时对优秀的经营者构成严重消极的影响。调查显示②，近5年内，55%以上的国有企业没有被“免职”的经营者，有三成的经营者被安排到其他企业或政府机关任职。

5.国有企业监督制衡体系的作用发挥不到位，没有形成监督制约的合力

在国有独资和控股公司中，董事会、监事会、总经理与党委会之间的协调问题，不仅包括相互间具体的职务安排、职能的划分，还有各部门经营者的人际关系协调问题，以及一些在企业改制中遗留下的问题等等。这就把许多复杂的“人为”因素引入了公司的治理结构中，甚至成为企业能否有效运行的一个关键因素。在代理人不明确的情况下，往往会造成以维护所有者权益为目的治理结构变形，削弱了其本身具有的监督制衡功能。

二、重构国有企业经营者监督约束机制的基本要求

国有企业经营者的监督约束问题，已经成为影响国有资本市场运作效率和效益的重要因素，成为危及社会经济发展的主要制度障碍。构建以产权关系为基础的新型国有资产管理和运行体制，实现对经营者的监督约束的机制创新，成为当前的主要任务。

因此，构建国企经营者监督约束机制，至少包含四个方面的基本要求：

1.坚持监督与激励相对等的原则

运用科学的方式、手段促进经营者决策与管理的科学化，保证其能干事、干成事，尽可能的“规避”市场风险，确保所有者的利益不受到损失。实践表明，经营者不是在他们的经营自主权受到制约时，也不是在他们能够稳定的获得较大的收益时，而是在其必须对其经营业绩承担责任时，工作才最具效率，最富创造性。

2.坚持对企业经营管理的全过程监督的原则

把监督融入企业经营管理的各主要环节，尤其是财务管理、对重要人事安排的监控。对国有企业经营者的监督约束实质上就是要通过对企业组织与管理制度的设置安排，有效规范委托代理双方的权、责、利关系，防范风险，控制成本，激励约束经营者努力工作。

3.坚持建立合理有效的法人治理结构

按照现代企业制度法人治理结构所形成的分层管理决策的时效性和重大经营决策的群体性、科学性，在经营管理层形成对经营者的制衡力量。要在坚持制度构架中“权、责、利”关系对称原则的基础上，实现各级代理人经济责任的最大化、显现化、人格化和物质化。同时，必须根据责任关系运动的特有规律，形成责任主体明确、责任关系清晰、责任转移机制健全、责任评价科学和责任处置公正的经济管理制度、市场环境及法律规范体系，保证监督和责任追究的实效性

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