[关键词]农村税费改革 *发展 乡村治理 社会资本
农村税费改革自2000年国务院在安徽以省为单位试点开始，2002年将试点扩大到20个省份，2003年在全国范围推开， 2005年全国大部分地区完全取消了农业税，基本结束了中国的以农养工、以农养政的时代，开创了以工哺农的时代。它历时5年多，引起了人们的广泛关注，学界和政界也进行了大量的研究：许多研究将它被视为建国以来中国农村继土地改革、家庭承包之后的第三次重大改革。不过，总体上看，迄今的研究主要集中在迫切需要解决的现实问题，如减轻农民负担和缓解农村干群矛盾及其政策设计上，而很少从*发展的高度来考察农村税费改革的成效和前景。本文将根据税费改革的实践来研究税费改革和*发展的关系。
“*发展是*关系的变革和调整”。*发展的过程就是*权力和*权利的变革和调整的过程。*发展的动力是社会生产力和经济关系的发展，因为它会促使在特定经济关系和社会关系基础上形成的利益关系之间的矛盾运动，导致*权力和*权利的变革和调整。现代*发展过程一般采取“*革命和*改革”两种形态，其中*改革是统治阶级中的*领导集团根据社会矛盾状况及其对*权力的要求，有计划有步骤地进行的旨在改进*体系、调节*关系以巩固和完善其*统治的*过程[1]。*发展表现在三个方面：一是*文化的世俗化，这主要是指人们的*态度、*观念的变化，即某种*文化成为普遍化的、大众化的*文化；二是*结构的分化，在分化当中，*“角色发生变化，变得更加专门或自主化，出现了新型的专门角色，出现了或创造了新的专门化的结构和次体系”；三是*决策能力和贯彻政策能力的提高，即*体系扩大其政策作为的能力的提高[2]。LOCaLHOSt
税制是一项重要的资源配置制度，体现了不同主体之间的利益分配关系。农村税费的征缴及其利益分配成为乡村社会权力关系和权力结构的基础。农村税费改革本身并不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担问题，它的实质内容是国家、集体和农民利益关系的调整，是农村*权力和*权利的变革和调整，这种变革和调整的过程就是*发展的过程。
一、农村税费改革顺应了农村*关系的变化
税费改革之前，农村基本的税费关系可以用农民的话来概括，这就是“交完国家的、留足集体的、剩下的是自己的”。农民的收获在国家、集体与农民之间分配，这种分配的基础是农村现存的产权制度。一方面是国家基于产权的保护即社会公共管理而获取“税收”；另一方面是乡村集体组织基于土地产权的拥有而获取的“费收”，其实质是“地租”。农民在向国家交税的同时也向村集体交“租”（费）。从征纳方式上，农民向国家缴纳的税也常常是通过村集体代收的。村集体收齐农民上交的税后，统一上交国家，村集体也因此成为涉税单位。如果仅从农民上交的角度看，可以说农民交给国家的税不过是交给集体的租的一部分，或者说是集体从所收的租中提出一部分上交国家，由此，国家、集体与农民的关系一方面表现为国家与农民、国家与集体的税赋关系；另一方面也表现为农民与集体的租赋关系。显然，从形式上看，国家、集体与农民的税费关系是简单而清晰的。这种税费征纳关系也构成现实中的乡镇与村委会及农民的关系。乡镇政府作为国家在农村基层的代表，负责征收国家的税收，村委会作为集体的代表者而向农民收取集体的“提留”，并协助乡镇政府代收国家的税赋。由此形成了乡镇与村委会的权力关系及乡村的基本治理格局。从理论上说，乡镇政府作为国家在农村基层的代表，乡镇干部作为国家的代理人，不应该有自己的特殊利益，与国家利益发生冲突；村委会作为集体的代表者，村干部应该维护村集体和农民的利益，不应损害村民的利益。
但事实上，随着改革开放以来中央的放权让利，各级地方政府和各个部门的利益在制度上被承认了下来，地方和部门的利益意识增强了。乡镇政府和七站八所总是利用国家所给的权力捞取自己的利益。因此，现实生活中的税费关系是非常混乱的，农民除上交国家的“税”和村集体的“租”（村提留）之外，还承担着县市、乡镇及其各部门形形色色的费，以及各种各样的集资摊派和罚款。国家、集体与农民简单的租税关系变得异常复杂。尤其在改革开放以后，我国正处于*体制从集中的动员体制向民主的合作体制的转型阶段,即分权的压力型体制阶段，其特点是各级行政组织从上至下规定各种指标任务，并根据这些规定的指标任务来考核选拔干部，对下级组织的约束主要来自上级组织，而上级由于掌握不了足够的信息，往往只关心下级任务和指标的完成结果，却不管下级采取何种方法和途径[3]。在自上而下的压力下和自身利益的驱动下，乡镇政府及各站所很容易向“国家型经纪人”蜕变，并利用自己的优势地位加强对村委会的控制——在村民自治前主要通过对村干部的任命和提拔，在村民自治后主要通过制定村干部的报酬标准，使村委会成为乡镇政府的一条腿；在市场经济的冲击下，村干部也容易丧失为荣誉而充当村庄保护人的动机，变为赢利型经纪人。又由于人数众多、有较多的共同利益的农民作为大集团或“潜在集团”不会受到激励为获取集体物品（对农民来说，其集体物品就是制定有利于自己的租赋政策）而采取行动[4]，因此，作为国家利益代表的乡镇干部和作为村集体代理人的村干部往往结成一个具有特殊利益的小集团，共同损害农民利益。其具体表现就是，尽管中央三令五申减轻农民负担，但各种形式各种名目的收费、摊派、罚款政策仍然不断出台，农民负担日益沉重，以至于在1999年前后达到高潮：仅有据可查的经常性收费项目就有20多项，其中比较大的收费项目有农业税、农业特产税、屠宰税、三提五统、共同生产费等[5]。据国家统计局统计，1997年农民的税费负担达到历史最高点，人均为108元，占当年农民人均纯收入的5.2%[6]。但从实地调查的情况来看，许多地方的农民负担在1997年以后仍在上涨。如湖北沙洋1997年的农业税、农业特产税、屠宰税、耕地占用税分别为1504、605、324、24万元，1999年分别达到了1650、917、464、46万元

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