【关键词】村级债务 农村税费改革 财政支农资金
早在1999年初中央就已经意识到了乡村债务的严重性，把乡村两级不良债务的清理作为1999年农业和农村工作的一项重要内容。[i]后来国务院办公厅又发了专门的通知[ii]。各级政府随后开展了清理化解乡村两级不良债务的工作，但是大多数地区特别是以湖北为代表的中部农业地区的乡村债务仍然在增长。到2001年底，全国乡村债务已高达6000亿元左右[iii]。净债务3259亿元，其中乡级债务1776亿元，每个乡镇负债400万元；村级债务1483亿元，平均每个村负债20万元[iv]。湖北省在2002年进行了农村税费改革试点，但由于没有处理乡村债务问题，村级债务仍在增长。目前，全省村级债务总额192.48亿元，村平60.92万元，净负债27.55亿元，村平净负债8.72万元[v]。其中j市，1999年6月市经管局公布的村级债务总额为7.9亿元，2002年底的总债务为96871万元，比税改前2001年底的总债务76191万元多了2亿多元[vi]。这说明村级债务形成有其内在的必然规律，它虽然不是农村税费改革中新出现的问题，但如果不及时妥善处理，就很可能使农村税费改革达不到预期的目标。而要妥善处理，就必须首先弄清村级债务形成的原因，认识其危害特别是对农村税费改革的不利影响。本文试图以j市为个案，从财税体制上来分析村级债务形成的原因及其与农村税费改革的关系并提出相应的对策.。
一、村级债务形成的原因是税改前财税制度不合理
j市是一个以生产水稻为主的农业市，也是有名的鱼米之乡。LocaLhoSt1999年6月市经管局公布的村级债务总额为7.9亿元，村均债务为50.9万元．ｊ市所辖３县中ｇ县村均债务最少，只有34万元；ｓ县村均债务最高，达到71.9万元，是ｇ县的２倍多．这正好与农业税收占县级财政收入的比例相类似，1999年ｇ县财政收入为2.49亿元,其中农业税农业特产税屠宰税等面向农户的三税合计0.35亿元,占14%;s县财政收入(含上级财政补助0.36亿元和调入其他资金0.05亿元)为1.06亿元,其中三税收入为0.3亿元,占28.3%,也是g县的2倍多．这绝对不是巧合，说明村级债务的多少与农业税收占县级财政收入的比例有关．
从村级债务形成的时间来看，j市在1989年前大多数村庄没有债务，到1994年村级债务已有一定普遍性，但大多数村只有数万元，之后，村级债务激增。这正好对应了j市1989年开始实行县乡两级“定收定支，收支包干，超支不补，结余留用，一定三年”财政体制和1994年开始实行分税制。湖北省乃至全国的统计数据也证明了这。湖北省乡村两级不适当举债在1998年之前的几年内非常严重，其中村级债务1998年就比1996年增长2.3倍[vii]。20世纪90年代中期以来，我国县级财政赤字面一度高达40%。[viii]1999年中央和各级政府在作了化债部署后，ｊ市村级债务增长的势头仍没有得到有效控制，2000年4月s县经管局统计的村级债务总额为3.1亿元,村均为83.3万元，2001年ｓ县内部统计数据为３.８亿元，2002年税改前统计数字已超过４亿元，村均债务已超过100万元了．这说明不改变财税体制，仅仅靠行政命令是难以化解村级债务的，或者是上报的数字降了而实际上在增长。ｊ市2002年底的村级债务总额比2001年底增长了2亿多元，就是因为以前存在虚报，湖北省农村工作会议决定2003年重点化解集体欠农民的债务[ix]，一些干部误认为政府会出钱来还债，怕少报了吃亏，于是在2003年春节后统计2002年底的村级债务总额时将以前虚报的数字改了过来。
从村级债务的构成来看，ｊ市1999年的7.93亿元债务中建校、修路、办电、办企业（含调整农业产业结构）、农田水利建设、借款利息、垫付农户上缴款、弥补管理费所占的百分比分别为11.7、6.4、5.2、25.6、9.5、13.2、8.6、9.0，这从根本上说都是税改前农村财税体制的不合理导致的。
村干部借贷办企业和调整产业结构，是为了培植税源。在j市这样的农业总产值占国民生产总值比例高的农业地区，一方面工商业不发达，另一方面由于农业产品在1990年前后价格较高，农民温饱已经解决，相对于西部和贫困地区来说，还是较富裕的，不可能得到中央和省财政转移支付，县乡两级财政只能依靠本地资源，要么提高农业税收，加重农民负担，要么办企业和调整产业结构，培植新的税源。在中央三令五申减轻农民负担、农业税一定三年不变、向农民收税越来越难的情况下，必然优先选择后者，试图发展能够带来高税收的种养业和非农产业来增加税收。但由于技术和市场的原因，借钱或集资兴办的企业大多倒闭，所挖的渔池和所开发的林果基地效益还不如种水稻和油菜等普通作物，从而形成了债务。尽管农业特产没有得到应有的发展，但农业特产税增长速度却高得惊人，s县1989—1999年农业特产税由921万元增加到1650万元，增长了近19倍。
建校修路办电等达标升级造成村级债务，也说明了税改前财权事权不统一。义务教育达标验收，计划生育检查，晴雨路村村通，都需要资金投入，按理说，农民缴了税和三提五统，这些资金应该由国家财政和乡镇来投入；架电线和维修线路，应该由电力公司来投资，因为电是商品，农民用电交的费比市民要高得多。但税改前这些项目的资金必须由村集体筹集，村集体没有现成的资金就只有借债。
借款利息在村级债务的构成中占第三位。达标升级办企业调整产业结构垫付农户欠缴的税费都需要借款，村干部之所以能借到款是因为他们是税收主体和村是一级计税单位，并且能支付比银行高得多的利息。银行不愿借款给村，基金会愿意贷，因为基金会是县乡两级政府办的，政府总有办法逼村干部先还基金会；一些农户和村干部也被高息所吸引，他们也不怕村集体不还，因为他们在万不得已的情况下可以用应缴的税费抵帐。

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