、“百年债务”。
（四）体制弊端
我国乡级财政运行过程中暴露出的各种问题，无论是“吃饭财政”、加重农民负担还是沉重的债务包袱，其实都是乡级财政体制弊端的外在反应。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”，满足地方公共需求的能力很弱；我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀，表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，即乡级财政存在一种内在扩张本性。
乡镇的这种利益扩张更多的是一种负面效应，即乡镇政府行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标，过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分。乡镇政府往往表现出很强的自我扩张惯性：在横向关系上，乡镇政府管了不该管的事，将行政、*职能和经济职能、社会职能混为一谈；在与乡村关系上，乡镇习惯于简单、粗暴地干涉村民自治，将村民自治组织依然视为自己的下属机构；在乡镇与“国家”关系上，与“国家”争夺资源，侵害了“国家”的利益。
乡镇政府掌握了独立的财权，就可以自主地增设一些机构，自聘工作人员或“帮办”。乡镇一级不仅“五大班子”俱全，而且实现了党政机构的科层化设置。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均为158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数，“吃饭财政”由此形成。
如果假设乡域内的农民的供养能力是无限的，那么，“吃饭财政”与加重农民负担无关。相反，我国乡域内的农民的供养能力是极其有限的。在广大农民的“经济剩余”通过价格“剪刀差”方式托起了新中国初期的工业化之后，农村和农民就长期处于资本的“贫血”状态，维持温饱和生存已属不易，应当说，在其上承载建国初期的派出机构式的“乡公所”乃是极限。可悲之处在于，不但不断膨胀的乡镇机构和财政供养人员早就超过了乡域内的农民的供养能力，而使农民负担不断加重，而且辖区内的农民提供了乡镇政府的主要收入却享受不到应有的公共服务，而只是供养了一群“吃饭”的官员，这种负担对于农民来说就只是一种额外负担。
乡镇债务固然是由不同的原因而形成的，比如政策因素，发展过程中的原因，管理上的缺陷等等，但究其根本原因却是乡级财政体制自身的扩张冲动。一方面，现阶段我国巨额乡镇债务的很大部分，不是农村市场的经济主体农民或各种经济组织在正常生产经营过程中形成的正常债权、债务关系，而是政府超越其职能权限，代替农民或集体经济组织决策、创政绩、达标等行为形成的非生产经营债务。乡镇政府之所以有直接参与和领导经济的动力，主要是因为来自财政包干体制改革赋予的利益，即在与上级政府就财政包干数额的讨价还价中，获得了较大空间的财政创收自主权，以及在财政上缴任务完成之后，获得的扩大自主支配财政收入的政策空间。另一方面，乡级财政所具有的“吃饭财政”的特性，直接导致了乡镇行政管理费用居高不下，财政支出刚性增长，从而形成为弥补财政缺口而产生的消费型债务。
我国预算制度普遍缺乏刚性，乃是我国财政体制的根本性缺陷，也是我国市场经济体制的基础性缺陷。缺乏刚性的预算制度，正是我国政府行为随意性弊端之渊薮。预算制度缺乏刚性犹如“和面”，收入是面，财政供养人员是水，水多加面，面多加水，直到无面可和。对于社会整体而言，这种缺乏刚性的预算制度的总体表现是，预算外收入和非预算收入以及在支出上随意突破预算，直接导致政府行政开支膨胀、官民比例趋高和压缩社会资本积累。对于农村，特别是对于农业乡镇来说，这种缺乏刚性的预算制度表现为财政自筹制度，由于财政自筹制度主要指向生产率和收入水平最低的农民，其后果必然是农民的贫穷和农村发展的停滞。
乡级财政的扩张本性要求乡镇自筹资金不断增加，这种需求借助于财政自筹制度这个制度工具而实现，成为随意对农民税外收费。这样，乡级财政就可以明火执仗地向农民伸手，随意将负担转嫁给农民，最终演化为消耗农民收入、加重农民负担的“体制包袱”。
三、农村税费改革后乡级财政的窘境
（一）乡级财政危机凸现
目前，全国乡级财政供养人员870.9万人，按人均一年1万元的经费估算，乡级财政每年光是负担这些人员的经费就达870多亿元，而农业税充其量有500亿元，其间的差额以前主要靠自筹收入来填补。农村税费改革取消了这种自筹收入，乡镇特别是农业乡镇主要依靠农业税形成财政收入时，乡级财政的体制弊端立刻就现了原形，乡级财政顿时陷入危机之中。
乡级财政危机的基本特征是巨额财政缺口使乡级财政难以为继。例如，全国最早开始税费改革试点的太和县，全县31个乡镇的78％的财政收入都来自于农业税，税改后的2000年，农业税及附加总共只有0.87亿元，尽管中央每年要给太和县下拨3000多万元作为农村税费改革的补助，但财政缺口依然高达6000多万元，占到了当年财政收入的51.3％；全县31个乡镇的财政供养人员为27151人，每年的工资性支出高达9955万元，而2001年太和县乡镇的财政收入只有9103万元，仅工资支出一项，就使乡级财政出现了800多万元的缺口。
（二）乡级财政支出规模的压缩存在限度
税费改革后，尽管农业型乡镇的巨大财政缺口产生了缩减财政支出规模的压力，但是，乡级财政支出总体上依然呈现出稳步增长、支出结构基本保持不变的格局。实际上，伴随农村税费改革进行的乡镇机构改革、缩减支出等措施效果并不明显。从表面上看，要压缩已经达到一定标准的支出规模，会触动各方面的既得利益，具有相当大的难度，很难希望依靠压缩财政支出使乡级财政走出困境。从本质上看，乡级政府机构及其人员的维持成本有其最低限度，或者说，最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的。固然可以压缩冗员，但是，维持现行乡级政府框架的必要人员却无法压缩。因此，问题的实质不在于乡镇是否压缩机构和人员，而在于现行乡级政府框架本身是否必要

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