国务院发展研究中心调查表明，在基层“支农”与“养人”的矛盾突出。
财政支农好钢如何用在刀刃上？
据国家权威部门新近公布的统计数据，2003年农村税费改革在全国范围内铺开后，我国农民负担明显减轻，减负幅度一般都在30％以上。
与此同时，中央和地方财政加大对基层改革转移支付这项工作也取得了显著成效。根据预算安排，中央财政今年拟安排农村税费改革专项转移支付资金的额度较上年同比增加91亿元，达到396亿元。
相比之下显得暗淡的是，作为政府对农业扶持最重要、最直接的手段，每年全国的财政支农投资规模达2000多亿元，但由于支出结构不合理、管理体制不完善等原因，财政支农资金的使用率很低。
有钱养兵 无钱打仗
据国务院发展研究中心的一项相关调查表明，我国财政支农资金中70％左右用在了农业行政事业单位上，农民、农业生产本身并未真正从中享受到预期实惠。
这个顽疾被日前再次掀起的审计风暴剥落了面纱。国家审计署署长李金华近日公布的审计结果显示，从去年底开始，审计部门对全国50个县2001年至2002年财政支农资金的投入、管理、使用情况进行了审计调查，不少地区财政支农资金不到位以及被挤占挪用情况令人震惊。
具体来说，本次审计部门发现，46个被审计县两年财政支农资金结转分别为3.45亿元和5.74亿元，占当年应投入资金的15％和18％。此外，被审计的50个县挤占挪用财政支农资金4.95亿元，且这些资金主要被相关地方政府用于平衡财政预算、弥补经费、建房、买车等，占财政支农资金投入总额的10％。locAlHosT
记者从国务院发展研究中心拿到的一项调查表明，钱少与人多共同挤压着农业财政支出，中央的支农政策在层层实施中出现了递减效应，而且越到基层，财力越弱，“支农”与“养人”的矛盾越突出。
据称，我国政府农业财政支出中有相当大的比重是用于政府农业行政事业的运转费用，支援农业生产支出和农林水气部门的事业费是农业财政支出的主体，所占比重近年大体维持在70％左右。
按照一位业内人士的说法，“有钱养兵，无钱打仗”是当前不少地方财政支农的现状。据其反映，增加的支农资金往往抵不上增加的农口人员事业费、人头费，国家对农业的支持往往被“蚕食”了。
有限资金不能形成合力
虚拟工程成本、虚列工程项目、虚报工程量、把招待费等费用开支列入工程费，是不少地方政府对支农资金雁过拔毛常用的手段。那么，财政支农资金何以“流失”？
中央财经大学一位专家在接受记者采访时认为，尽管近几年各相关部门加大了农业财政资金的制度建设，加强了农业财政资金的管理和监督检查，但总体来看，财政支农资金的管理仍不够规范。
他说，当前我国财政支农工作的主要内容依然是分资金、下指标，重资金分配、轻资金管理；而且财政支农项目审批制度公开化、科学化不够，存在一定的盲目性和随意性。
中国农科院的一位研究人士也认为，鉴于财政支农项目的不确定和分配存在不科学性，各类财政支农资金应该根据农村人口多少、人均产值，通过专项转移支付的办法分配至省里，省里再依次分到县里，由县里根据实际情况统一布置，减少盲目性。
此外，不少财政、农业方面的专家反映，当前财政支农资金使用效果不理想，而突出的原因在于资金分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力。
记者注意到，国务院发展研究中心的这份调查统计同时表明，政府对农业的投入渠道多且乱，大约涉及26块。比如，农业基本建设投资主要由发改委系统单独管理或发改委与农口主管部门共同管理；农业科研费用主要由财政部门和科技部门或者科技部门与农口主管部门共同管理；支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、农业综合开发资金由财政部门或财政部门与农口主管部门共同管理；农产品补贴由财政部门或财政部门与流通主管部门共同管理。
分散经营成最大体制障碍
在三农问题专家温铁军看来，比财政支农资金中途模糊流失更严重的是，历年的财政支农资金实际上很大程度上被相关部门分配以后，到基层转化为要求一比一配套，转化为基层负债，最后转化为农民负担。
记者在采访中发现，在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而直接用于农业基础设施建设的比重较少。
针对这些问题，《国务院关于全面推进农村税费改革试点的意见》明文指出，各地区要通过加快发展农村经济、深化农村改革，积极探索通过债权债务抵冲、依法削减高利贷、加强内部控制、节约开支、盘活集体存量资产等有效办法逐步化解乡村债务。乡镇机构的债务，要靠发展经济，完善财政体制等办法妥善解决；村级组织的债务，要在防止发生新债的基础上，摸清底数，分清责任，结合实际制订办法，逐步化解。
棘手的问题是，面对分散小农经济政府，财政怎么支农？温铁军认为，由于目前我国的财政体制——分盘子体制基本上和原来计划体制一样，“也就是说，农村第二步改革未推进得了，当年面对延续到今天的庞大的城市补贴体系无法推进，小农经济的分散经营反而成了财政支农最大的体制障碍。”
鉴于此，他提出的参考退出通道之一是，将政府财政支农资金用于建立农村合作金融业务的保险机制。
其具体构想是，农民的合作金融建在乡镇一级农协，对外可以公平竞争，和所有银行的营业所一样，但是没有税，就像原来的合作基金会不承担八种税费一样，就是为了让合作金融产生利润，但是利益的60％定向返还给社区范围内的所有农民。
他认为，返还的方式可通过绿色证书培训、通过社会事业支出，整修道路、办敬老院、办广播、办各种公益活动，把60％的收益定向返还到社区，这就替代政府财政解决了农村社会开支。