2004年3月5日，温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中郑重宣布“五年内取消农业税”，似一声春雷响彻在中国辽阔的大地上空，对九亿中国人民来说，没有什么听到这个消息更高兴的了，人们将永远记住这一天。可是通过笔者对江南某省g县s镇的走访了解，我有喜也有忧。

喜的是，第一，农民确实减了负。s镇是一个山区农业小镇，人口22000余人，耕地8800余亩，2003年人均纯收入2600元，2004年的财税总任务112万，其中农业税51万多元，根据g县农业税今年减免50%，两年内取消的规定，s镇农民可减负25万余元。第二，农民确实得了实惠。根据中央一号文件精神和该省的粮食直补政策，农民种植优质水稻，每亩可得10—25元，全镇农民直接可得到10—20万余元。

忧的是：第一，负重加剧的镇财政。根据g县年初下达给s镇的财税任务，在2003年的基数上提高了22%，农业税虽然对农民减负50%，但镇财政要完成的总任务数不能变。相对于上年来说，在g县对s镇转移支付不变的情况下，s镇财政要多完成47万余元。第二，“空空荡荡”的镇财政对负担的转嫁。早已是负债的镇财政，现行“压力型”体制下的镇、村干部为了工作、生活，政绩，必然要进行负担转嫁，而无疑农民是这些负担的最终承担者。

在s镇，镇村经费自主支配部分的重要来源是拍卖土地的收益，其次是计划生育收费。近年来，由于法律的日趋完善，土地收益越来越少。2003年，镇村土地收益由2002年的200多万锐减到50万左右。lOcalHOST而计划生育由2002年的8万左右上升到50万余元，镇财政社会抚养费纯收入20万元。

在当前的乡村社会中，除了征收农业税，法律许可在大范围内的向农民收取的也只有征收社会抚养费这一项了。社会抚养费是指对不符合计划生育法律，法规规定条件生育子女的公民对社会相应增加的公共投入的补偿。

全国人大于2001年12月通过了《中华人民共和国人口计划与生育法》，国务院于2002年3月颁布了357号令（《社会抚养费征收管理办法》），依据这一法和这一办法，该省也制定了《xx省人口与计划生育条例》和《xx省社会抚养费征收管理办法》。该《办法》规定，以县统计部门公布的当事人计划外生育子女出生前一年城镇居民人均可支配收入或农村居民人均纯收入为计征基数，不符合规定再生一胎的按计征基数的3.5倍分别对双方征收社会抚养费，再生二胎以上的在一胎的基础上翻番。根据这些规定，s镇农民计划外生育一孩缴纳社会抚养费的标准是：96年4月1日后为8400元，97年13100元，98年13100元，99年为13100元，2000年为14500元，2001年15300元，2002年16100元，2003年18200元，2004年18200元。如果夫妇双方有一方不是农村户口，还不止这个数目。

从s镇目前的现状和政府运作来看，光要填补因农业税减负基数提升引起的这47万余元的亏空，必然要加大社会抚养费征收力度。

依法征收社会抚养费，在法律、政策、法规上是合法的，合理的，理论上也是可行的。但实际上，由于现实的农村状况、农民和干部原因，在制度操作中有效性是打了折扣的。这也引起了我更深的担忧。

一 依法行政中的乡镇政府和基层干部

首先，政府征收社会抚养费的成本提高，变相加重农民负担。征收社会抚养费法律程序多，当事人又大都在外面打工，行政人员和当事人的车船费等其他开支增多，除去县、村分成和其他开支，实际最后到镇财政可用部分只有35%—40%左右（其中县15%、法院执行费8%，村分成30%，工作经费和镇计生事业开支10%左右），而农业税的征收由于具有时段性，村级干部即可胜任，成本一般在5%左右。假如在s镇仅把农业税减免的25万元用社会抚养费的收入来填补（当然不全部是，但绝大部分是），就要征收60—70万元的社会抚养费。

其次，在依法行政中，基层干部的自由裁量权过大且滥用，造成了不公平 、不公正现象，使党和政府的形象在群众中受到损害。如该镇潘xx，其第一胎是男孩已经15岁了，原经过村干部默许，向村里交纳了3000元，于2000年生下一女孩，2003年，镇依法执行组起诉他，在被拘留了30天后交纳了9000余元的抚养费，而同样情况的郭xx，因有一表兄在省高院，在被拘留了15天后，只交纳了2000元即被放出。

再次，基层干群矛盾进一步激化。在农村，“坐牢”被看作是奇耻大辱，虽然在依法执行中，最后拘留当事人，查封财产是法院执行的，但大量的基础工作诸如发放通知，提供当事人情况等都是乡村干部完成，因此当事人一般都把怨恨撒在基层干部头上，并且他们看作这是干部和他们私人之间的事，而不像在征收农业税那样是集体的工作。这导致了干群关系转向私人矛盾并进一步激化。2003年，该镇周xx在被依法拘留后，其家里人到村办公室烧纸点香咒骂村干部，其母装疯卖癫追打镇村干部，徐xx在被依法行政后，其家里人多次威胁村干部，并向上诬告等。

二、计划外生育当事人的实际情况和农村的现实导致依法行政时的无奈和当事人的生活条件进一步恶化

在农村，经过这些年的发展，农民的生活水平有了很大的提高，可也出现了贫富不均的现象，一个人均纯收入把他们拉在同一生活水平上。再说，人均纯收入是现金收入和实物合并计算的，而社会抚养费是要现金支付。在s镇人均水田才3—4分，靠农业的纯收入来增加农民的收入是难以想象的，真正的收入来源是外出打工所得。而计划外生育当事人的家庭至少有4人以上，一家人要生活，孩子要读书，有的还有双方老人要赡养，这些都是一笔不少的开支，再加上计划外怀孕时东藏西躲，不能安心打工，有的还被罚过款（计划外出生前的罚款是不能算做社会抚养费的），基本上他们没有

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