关键词：乡镇改革；乡镇机构改革；性质差异；农村*体制改革；思路转变
乡镇改革与乡镇机构改革，从内涵上说是两种不同性质的改革。但我国学术界和政府决策部门长期把二者混同起来使用，结果是“开错了药方”还自以为是，“看错了方向”也不愿意回头。本文将采取历史叙述与比较研究相结合的方法，重点对我国乡镇改革与乡镇机构改革的性质差异加以区分。
一、中国历史上“马拉松”式的乡镇改革
“乡镇”作为国家依法设置的一种地方行政建制，应保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，机构设置的合理性，职能定位的科学性，组织制度的规范性，政权名称的固定性，等等。这是世界各国乡镇政权建设与发展的一般规律。但我国自周代创建“乡制”开始，直到上世纪80年代废除人民公社为止，乡镇的建制或延续或中断，或重视或忽略，或继承或革新，多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等等特征，经历了漫长、艰难而又复杂的演化过程。可以说，迄今为止世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像中国这样变动频繁，显得相当混乱和无序。
（一）“乡官制”下的乡镇改革
我国的“乡制”始建于西周。秦汉时期达到高潮，魏晋南北朝以后逐渐废弃。正如有的学者指出，“事实上，乡制到了唐代，已经名存实亡”。[1]（p200）
总体而言，周代的“乡遂”建制及其管理方式具有一定的*合理性和科学性。史载，“西周初年，大小国家和部落多至数百个”。[2]（p25）周王朝为加强对乡里社会管理与控制，建立了“六乡六遂”制度。LoCAlhost即“在邑为里。五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡，万二千五百户。”（《汉书》卷24上）显然，此时的 “乡”建制规模较大，层级划分细致，且注重“相保、相爱、相葬、相救、相賙、相宾”等等社会功能。（《周礼正义》卷19）“乡遂”之职皆有品级，如“邻长位下士，自此以上，稍登一级，至乡而为卿也。”（《汉书》卷24上）因此，西周至战国800余年间，虽然诸侯争霸、战事频繁，但各诸侯国内仍沿袭周代的旧制。如鲁国实行“三郊三遂制”，（《尚书·费誓》）齐国实行“国鄙制”等等。（《文献通考》卷12）恩格斯曾经指出：“在这种普遍的混乱状态下，王权乃是一种进步的因素。”（恩格斯致马克思：《关于历史唯物主义的信》）
秦始皇统一中国后，开始了封建专制主义国家的中央集权制统治。自此以后，直到清末的两千多年，“王权止于县政”。乡里组织一般都是以“什伍编制”为起点，以“什伍相保”、“什伍连坐”为基本组织原则，构成了国家政权结构中最基层的行政单位，被历代统治者称为“治民之基”。（《周书·苏绰传》）对此，曾有学者概括说：“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想，连同其变异形式和更细致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝国时代，甚至晚至民国时期仍行之不缀。”[3]（p52）可见，秦朝的“乡制”改革对后世造成巨大的负面影响。史载，“大率十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之。皆秦制也。”（《汉书》卷19上）由此不难看出，其最大的特点首先是在乡、里之间增设“亭”，且乡、亭之间没有统属关系。即“亭”属于警察系统，主要负责地方治安和官府文书传递，亭长的选用和升迁由县令控制，“实亦半官式之地方行政机关”。[4]（p95）这样造成“乡”与“亭”平行运作，职能交叉，层级管理混乱，机构和人员膨胀。如在汉代，“亭”设有亭长、亭佐、亭父、求盗、亭侯、亭掾、亭卒等等，“自亦兼及民事，理辞讼”，[5]（p241）俨然一个小王国。其次是秦朝政府授予地方官员可根据人口多寡随时调整和变动“乡”规模及员额编制的权力，使后来的“乡”建制规模越来越小，其地位和作用也逐渐降低。如魏晋初期，“凡县五百以上置一乡，三千以上置二乡，五千以上置三乡，万以上置四乡”。（《续后汉书》卷86下）但到隋唐时期，“乡”的建制规模仅为500户左右，这与过去的“万户之乡”简直无法相比。最后是“乡官”隶属关系复杂，且各自为政，肢解了乡级政权的独立性和完整性。如在秦汉两代，“有秩”隶属于郡，“啬夫”隶属于县，“游徼”隶属于都尉，“乡佐”隶属于乡。“乡三老”虽非官职，却深得皇帝的重视与奖赏，有时可与州县官吏分庭抗礼，即“三老，众民之师也”。（《汉书》卷4）于是，在整个中国历史上竟然出现了“民但闻啬夫、不知郡县”这一独特的*现象。[6] 因此，“中唐以后，随着均田制的废弛、两税法的实行，地主阶级内部结构发生了变动，原来实行乡官制的乡里制度，已经开始向职役制转化”。[7]（p134）
（二）“职役制”下的乡镇改革
隋唐实行“科举制”以后，“官”与“吏”分途，“官”作为“士”而身居要职，“吏”的地位逐渐降低，“颇有点‘义务’服役的性质”。[8]（p261）“自是以后，所谓乡亭之职，至困至贱。贪官污吏非理征求，极意凌辱……其与以身任军旅土木徭役者无以异，而至于破产不能自保。”（《文献通考》卷13）总之，“职役制”下的乡镇改革不是以重民、爱民、助民、化民、惠民作为出发点，而是封建统治者为了强化对乡村社会的控制、防御和惩罚。如史载唐代，“百户为里，五里为乡，两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。里及坊、村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约”。（《旧唐书》卷43）此时的“乡”虽未废止，但“里”的地位和作用日益突显。如按唐朝政府规定，“里正”可免除一切劳役及赋税，负责管理整个乡里事务，事实上成了乡里组织的最高领导者。[9]（p62～63）北宋中期王安石变法，全国推行“保甲之法，十户立一牌头，十牌头立一甲长，十甲长立一保正。其村落畸零及熟苗熟僮，亦一体编排”。（《清世宗宪皇帝实录》卷83）之后，我国的“乡”建制重点强调以地域为单位进行编排，[10]（p19）即由原来的10户、50户、

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