500户为一乡，变成了5户、25户、250户的保甲组织。[11]（p33～34）由于宋代以后的“保甲人员之都保正、都保副正、大保长、小包正都不支薪”，[1]（p204）于是出现了“轮差法”和“募充法”，已将过去“乡官制”的*色彩全部抹去。因此在隋唐至清末千余年间，“*下层，实由官治而沦为半官式之绅治。故所谓地方*者，不操于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自主、自治者，亦几稀也”。[12]（p184）
总之，“职役制”下的乡镇改革成效是最糟糕的，弊端丛生，贻害无穷，不仅没有减轻国家财政负担和农民负担，而且成了封建社会整体性和结构性*腐败的主要根源之一。如在清代，“除了继承明朝以来的自然村落的形态之外，又采取明人的里甲制，作为赋役征收的机构。此外，又采取宋人的保甲制，以维护地方治安。又在地方上实施元代的社制，作为劝农的组织。同时又设立宋以来的乡约法，以宣传教化”。[1]（p219）但上述措施“真正付之实践需要大量的人力，这超过了国家愿意负担的程度”。[13]（p60～61）所以，清人侯方域曾惊叹，“天下之官冗，而吏胥日以夥，每县殆不止千人矣。”（《清朝经世文编》卷24）清朝御史陆百川也斥责，“州县为亲民之官，所用吏胥本有定额，乃或贴写或挂名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。……百姓含冤呈诉，期待长官理审，而吏胥乃从而凌辱之，剥削之，逼勒之。颠倒拨弄，率以财之有无多寡为事之曲直是非。总之，吏胥视民如鱼肉，民畏吏胥为虎狼。”（《皇朝政典类篡》卷36）
（三）“自治制”下的乡镇改革
在中国长达几千年的封建社会里，根本没有“地方自治”之说。清朝末年，出现了“太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建立守土乡官制”；[14]（p267）而光绪末年和宣统初年又倡行“乡镇自治”。前者按照《天朝田亩制度》规定，农村每5家设“伍长”，每25家设“两司马”，每100家设“卒长”，每500家设“旅帅”，每2，500家设“师帅”，每13，156家设“军帅”，[15]（p270）平时负责管理地方行政事务，战时执行*任务。此时的“乡官”均由保举或公举本地人充任，且多由贫苦农民构成，即“惟朱、毛为绅富，余皆编户穷民耳！”[16]（p462）正因为太平天国“各乡官究以民意民望为依归”，所以具有一定的民主自治性质。但是，“由于当权者的腐败，也由于政权的存在时间不长，更由于《天朝田亩制度》的空想性质，从而使太平天国的乡官制多停留在典章条文上，并未得到全面推广和实施”。[17]（p62）光绪三十四年（1908年），晚清政府学习西方宪政，制订出中国有史以来的第一部《城镇乡自治章程》，其中规定城镇乡为地方自治的基层单位，凡城镇人口10万人以上者设为“区”，5万人以上者设为“镇”，乡村人口5万人以下者设为“乡”。城镇乡成立“自治公所”，设“议事会”和“董事会”等机构，主要负责“学务、卫生、道路工程、农工商务、慈举、公共营业”等等。城镇议事会议员以20名为定额，按管辖人口多少可增至60名，乡议事会议员以6名为定额，按管辖人口多少可增至18名。议员由选民互选产生，属于名誉职务，不支付薪水，但董事会总董、董事和乡董、乡佐均有薪水。[18]（p750）事实上，这些人“平日不谙自治章程，不识自治原理，一旦逞其鱼肉乡民之故技，以之办理自治，或急于进行而失之操切，或拘于表面而失之铺张，或假借公威为欺辱私人之计，或巧立名目为侵蚀肥己之谋，甚者勾通衙役胥差，结交地方官长，籍端牟利，朋比为奸。其苛捐扰民也，不思负担若何，惟恐搜刮不尽。…… 似此办理地方自治，其人既多败类，其费又多虚靡，苛取民财，无裨民事，怨声载道，流弊靡穷”。[18](p756～757) 简言之，“清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作，以期在一个正在变化的世界中保持他们的*权力的企图”，[19](p463) 这是由封建地主的阶级本质决定的。
（四）“政党制”下的乡镇改革
20世纪上半叶，中国国民党与*党为争夺农民的领导权，相继展开了乡镇政权重建与改革。这一时期最为明显的特征是，国家行政权从县级进一步下沉到乡村社会，完成了由封建王朝统治向现代政党*体制的转型，形成“党政权力高度一体化和*、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔的权力结构”。[20]蒋介石执政期间，“1928年后，国民党政府制定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。而且，作为孙中山民主思想的‘继承人’，他们不得不举起‘自治’这块招牌，而实际上自治团体并无权力”。[21](p56) 如抗日战争爆发前，国民党规定：百户以上村者设乡，百户以下村者集为一乡，满百户集市者设镇。乡镇以下设闾、邻。五户为邻，五邻为闾。（《国民政府公报》1928年第92期）保甲编组以“户”为单位，各户设户长，由家长充任；10户为一甲，设甲长，由户长推选产生；10甲为一保，设保长，由甲长推选产生；保甲长须由县区长委任。相邻各保设立联合办公处，设主任1人和书记1至2人，实际是充当*警察，“防制异党之活动”。[22](p756～757)蒋介石还直言不讳地宣称，“保甲长都是本党的忠实的党员”。1939年，国民党对“乡制”又做出了补充规定，即乡镇以管辖10个保为基本组织原则，一般不少于6个保或不多于15个保，其规模大约为千户左右。乡（镇）公所下设民政、警卫、经济、文化4股，各股设主任1人，干事若干人，并应酌设专任之事务员。（《新县制法规汇编》第1辑）据1942年的粗略估计，国民党区一级干部约需164，612人，乡镇一级干部约需686，721人，保甲长约需12，140，908人，三项共计12，992，241人”。[24]这与一个传统农业国家的农民承载能力是不相适应的。因此，随着“农民赋税负担日益苛重，政府权威失坠，社会动荡混乱，最终吞噬了国民党基层政权的基础”。[23]
中国*党领导下的乡镇政权建设与改革，大体分为两个阶段。一是建

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