党中央为实现十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，把统筹城乡经济社会发展，解决农业、农村、农民问题摆在了全党工作重中之重的位置。去年底，中央农村工作会议确定了降低农业税、降低农民进城和就业门槛等诸多惠农政策，今年初中共中央国务院又下发了1号文件，为“三农”问题的解决提供了宽松的环境。但从目前实际情况看，仍有六大问题制约“三农”，主要是：
1、义务教育由农民“买单”。目前义务教育经费是以县为主，县级统筹。在经济欠发达地区，县级财政一般都比较困难，县级统筹仍然是乡级负担。乡级负担不了，则往农民头上转嫁。国务院发展研究中心的一项调查表明：目前我国义务教育的投入中，国家只负担2%左右，省市只负担11%，县级负担9%，乡镇负担78%，而乡镇负担中的绝大部分又是由农民负担。其根本原因是国家财政管理体制存在弊端，主要是财权上倾，事权下甩，财权与事权不统一。
2、乡级政府职能错位。政府的主要职能是发挥公共财政职能的作用，服务于社会经济发展。但从目前来看，乡级政府及其职能部门的存在，有职能错位现象。其一，消耗大量的财力，影响了政府公共财政职能的发挥。其二，是农村税费、报刊等各种摊派、乱收费以及其它侵犯农民权益的执行者和主要载体，影响了农村民主与法制建设的进程。其三，有的地方乡镇干部成为村级腐败现象和恶势力的保护伞和受益者，败坏了党和政府的形象。
3、农村资金短缺。农民、乡镇企业担保难、贷款难问题十分突出，早已成为农民增收、农村发展的制约瓶颈。近几年在全社会贷款余额中，农业和乡镇企业的比重一直分别只占5％左右，这与农业和乡镇企业在国民经济中的地位和作用明显不相称。lOCalHosT与农村贷款难相对应，农村资金每年约以7000多亿的速度“农转非”，其中四大商业银行每年单向流出3000亿，而拥有3.2万个营业网点的邮政储蓄只吸不贷，每年单向抽走资金4000多亿。农村贷款难的直接原因是利益趋动问题，即农村贷款利率浮动幅度不大，农民和农村贷款风险高，寻找担保人困难，贷款呆死帐多，不是亏本经营，就是微利运转。根本原因是体制问题，即农村金融管理体制严重滞后，农村金融市场化改革进展缓慢，国家仍用计划经济时代的管理模式、管理办法管理农村金融，市场经济所必需的最重要的资金要素市场没有形成。
4、农村民主建设落后。由于农村社会经济文化发展水平相对低下，广大农村干群的民主法治观念相对不高，农村民主建设在一些地方任重道远。表现有四：一是民主选举流于形式。表现村党组织书记、村委会主任、村民代表、民主理财小组成员的选举有长官意志和指定现象，造成了被选人员对上负责对下不负责，民主建设的根基软弱无力。二是民主管理职能难以履行。表现为村委会主任的管理职责往往由村党组织书记取而代之，村委会主任难以管理村中事务，村民对村委会主任的选举与任免不感兴趣。三是民主决策难以到位。按照规定，村中重大事务必须经过村民大会或村民代表会议通过。但很多情况是村党组织书记或村少数干部说了算。四是民主监督作用难以充分发挥。目前，村级组织的民主监督作用主要是通过村务公开、民主理财等方式来体现的，但村务公开与民主理财很大程度上存在不及时和走过场等不规范现象。
5、涉农法制建设滞后。目前，农民利益难以有效维护，主要原因有三。一是法律不健全。如全国没有《农民权益保护法》、《农村合作经济组织法》、《农村集体经济审计法（或条例）》等。二是有法不依。侵犯农民利益的主体多为各级政府及其职能部门。如税费报刊等摊派，强迫农民进行土地流转，截留挪用村级“三项资金”， 小分队上门扒粮抬物等。尽管有农业法、土地承包法、行政诉讼法、农民负担管理办法等，但很多情况是法院不受理，或不了了之。三是有法而无行政执法人员。如与农村经营管理业务有关的涉农利益保护的法律法规不少，但农经部门从上到下却没有行政执法权和执法人员。
6、农村经营管理体制不顺。农村经营管理部门的主要职能是通过调整农村生产关系，间接促进农村生产力的发展。它是维护农民利益的主要部门之一，但目前农经管理体制存在重大缺陷，其执法监管职能难以履行。表现为“中央没有头、乡镇没有腿、中间不对嘴”。“中央没有头”，表现为我国为9亿农民的大国，可是党中央没有一个专抓农村生产关系调整方面的农经职能部门，一定程度上表现为“文件农业，人治农业”。“乡镇没有腿”，就是乡镇农经机构人财物皆由乡镇直管，工作难以有效开展。“中间不对嘴”表现为国家和省市县四级农经部门有的设在政府口，有的设在党委口，有的挂党政两块牌子，且名称不一，有的已改成党委政府的办事机构。如江苏省省级农经部门设在省政府农林厅，而市县两级大部分设在党委口，且是办事机构，名为农工办。
解决“三农”问题必须从国情出发，跳出“农”字统筹抓，必须按照社会主义市场经济的要求，参照国际惯例，着眼制度安排，做到标本兼治，对策如下：
1、废除义务教育以县为主制，改由省以上统筹为主。义务教育属于公*品，必须由较高级次的政府乃至中央政府按照规范、统一的标准协调安排，而不应以县为主统筹经费。理论与实践无不证明，以县为主统筹义务教育经费，这在制度安排上或者说客观上就决定了基层干部不得不去掏农民的钱袋，其实质是过度提取农业剩余的财政政策的延续。只是不象向农民征收农业税那样明显而具有一定的隐蔽性，只是由于各地税源不一、行政规范程序不同而具有一定的弹性罢了，必须尽快废除。鉴于目前我国中央财政负担能力有限，宏观调控任务很重，可建立以中央、省级统筹为主体的具有中国特色的义务教育投入机制：初、小教师工资国标部分由国家与省级统筹，省市标部分由省市统筹。这种*统筹的投入体制，对中央财力来说也是可行的。我国目前初、小学教师人数总共有914.6万人，按照我国有2/3人口在农村的比例来估计，约有603万在农村，按照每人每月500-800元国标工资计算，年工资总额为446亿，如果完全由中央财政支付，占2001年中央财

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