| 现代政府运作过程中基层公务员的定位和功能 |
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论文关键词：基层公务员 政府改革 层级 组织
论文摘要：在政府运作过程中，基层公务员作为一个特殊群体，与其他层级的公务员有很大的不同。对基层公务员的定位、基层公务员的功能特质、基层公务员与现代政府运作的关系、当前政府改革对基层公务员的冲击和基层公务员功能发挥途径的重塑等问题，要给予必要的关注和研究。
二十世纪八十年代以来，中国经济体制改革不断深入，经济发展成就举世举目，与之相适应的政治体制改革也随之前进，以推行公务员为主要内容的人事改革就是一个重要标志。政府要实现现代化，就必须建立公务员制度，因为公务员制度体现着现代政府的基本特征。但在众多介绍公务员制度和改革的论述中，多数是将公务员作为一个整体来加以研究，至于具体的某个层级却很少有人提及。而在政府组织的实际运作过程中，公务员各个层级所处地位和功能发挥显然不同。在各层级当中，基层公务员由于其位居底层，有着属于这一群体的特殊地位和功能，本文试着就这一问题做一些初步的探讨。
一、基层公务员的定位
从结构的角度说，基层是指在一个严密的组织形态中，相对于中层与高层的层级，在整个组织的层级中，基层不仅是指组织结构的基础，也是中层与高层的支持力量。从整个政府体制的角度来看，则基层的内涵除了是形成个别机关的要素以外，更代表着不同的政府层级，如县乡两级在整个政府架构中，是相对于中央省市政府的基层。所以，基层公务员便同时具有以下两个意义：
1单一政府机关或机构中位于较低层级的公务员；
2中央与地方政府体系中的下级地方政府中的公务员。限于篇幅，本文着重叙述的主要是基于前一定义的基层公务员，即单一政府机关或机构中位于较低层级的公务员的功能特质及其与政府运作的互动关系。但有一点要说明，不论基于何种角度，上述基层均代表一种相对而非绝对的概念，如乡、镇对于省市是基层，但对于村邻而言，却又是领导者。
二、基层公务员的功能作用
基层除了是组织结构的一种类型以外，其更代表特定的业务分工与功能。因为，职位是一定的职权和相应的责任的集合体，职位是客观存在的，不是主管产物，职位是以事为中心来设置的，不会“因人设位”。所以，公务员暂行条例规定，国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易成度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确立。
服从上级指挥与履行本身职责是基层公务员的法定义务。基层人员对组织的最大贡献在于，尽可能发挥能力，并以最有效率、失误最少的方式来忠实执行上级所交付的任务。作为管理者，要促使其对这些目标、任务的认真遵守与执行，进而有利于在上级的领导下发挥最佳的功能。
但如从机关运作的层面来看，基层公务员却可以拥有相当广泛的功能发挥空间。在权责功能及职位定位上都有其特殊性。首先，基于职位性质而言，基层公务员虽然位处底层，但其不仅在身份上与其他基层公务员受到同等的保障，同时行使各项职权也须具有法定的依据。国家公务员暂行条例规定：国家公务员非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分，获得履行职责所应有的权力，对国家行政机关及其领导人员的工作有权利提出批评与建议。可见，基层公务员行事基本取决于法定权责，而非上级的安排和规划，只要不触及法令规定，与其他层级公务员一样，均有权代表政府履行特定职责，在必要的情形下，也不必然接受上级的指挥。
其次，基层公务员除了原有职责外，更是政府与民间接触的中介，一方面高层或中层管理者借以实现各种决策目标，另一方面外界对政府的意见与反应也常由其接受，他们不仅是民众讯息的接受者，也是政府政策的诠释者。不论是国家政府组织或是地方政府，基层公务员均是各项政策与决定的最终执行者，他们不仅要采取措施落实特定施政目标，更要将该施政内容详细地向民众加以诠释。
概括地说，在政府运作过程中，基层公务员接受来自于上层人员或机关影响外，也有主动发挥自身影响力的潜力与空间，甚至于基层人员本身即是整个政府运作过程中的重要变数。然而其在正式的权力关系中，他们显然被设计成“受命执行”的角色，在缺乏正式权力的基础上，如何处理基层公务员法定职责与实际工作上权力的落差，很值得探讨。
三、基层公务员与现代政府运作的关系
在政府组织内部的管理过程中，基层公务员职责、地位和运作方式或许有别于其他层级，但如将基层公务员单纯简化为决策落实过程中的一种被动的工具，则是对其作用的严重低估，实际上，基层公务员对政府内部管理和外在环境都有相当的影响。
1.对政府内部管理的影响
有人认为，基层公务员因为既无权制定政策，也不能整合组织的不同机构，故[1] [2] [3] 下一页 |
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