[论文关键词]街头官僚理论 服务型政府 基层公务员
[论文摘要]街头官僚理论研究是西方公共行政学的一个前沿研究领域,关注的焦点是街头官僚的自由裁量权及其政策制定能力,并探讨有效控制街头官僚的途径。以街头官僚理论为视角,对提高我国基层公务员的行政执法能力具有一定的借鉴意义。
“服务型政府是以转变政府职能为核心的一次政府的重大变革,也可以说是政府的一次转型,调整了政企关系、政事关系以及政府和市场的关系,是重新定位,这对公务员队伍的建设的要求也是一次非常深刻的角色转换”[1]。当前,应该从“官本位”向“民本位”转变,从“权力本位”向“权利本位”转变。而我国的公务员队伍尤其是基层公务员的“官本位”思想依然很严重,从而给服务型政府建设造成了极大的阻力。因此,在建设服务型政府的浪潮下,加强对基层公务员的控制,提高基层公务员的素质势在必行。笔者认为,基于西方公共行政学的前沿理论——街头官僚理论的探讨,对提高我国基层公务员的行政执法能力具有一定的借鉴意义。
一、街头官僚理论解析
西方公共行政学家很早就开始关注官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权,并从宏观与微观两个角度对其进行研究。从宏观角度的研究出发,官僚的自由裁量权表明,公共官僚在执行立法机构的政策时拥有相当大程度的自由度。从微观角度的研究出发,官僚的自由裁量权是在一系列约束下,由公共服务的供给者个人所作出的一组选择。其中,包括关于公共官僚自由裁量权微观研究中的重要部分,即所谓的“街头官僚”理论[2]。
1977年,李普斯基在其《建立一个街头官僚理论》一文中首次提出“街头官僚”这一概念,而他在1980年出版的著作《街头官僚:公共服务中个人的困惑》则标志着街头官僚理论的正式建立。从概念上来说,“街头官僚”就是指处于基层同时也是最前线的政府工作人员,他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员。典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等。这些工作人员不仅在政府雇员中占有较大的比重,而且由于现代福利国家的建立,他们还控制和管理着许多公共资金,他们的决策将会直接影响许多公民的生活福利。换句话说,街头官僚直接地决定着对于公民的惩罚(如警察的决定)和奖励(如福利机构接受福利申请的决策),他们在现代社会中占有非常重要的地位[3]。
李普斯基认为,街头官僚在实际工作中拥有非常大的政策制定能力,因此,政治家和高级管理者制定的政策能否最终实现取决于街头官僚是如何去实施的。街头官僚在实施政策过程中具有如此大的影响,主要是因为他们拥有相当大的行政自由裁量权以及具有相对于组织权力的某种自主性。这种自主性意味着他们与政府组织的目标和利益存在差异的时候,可能会通过所掌握的自由裁量权来采取某种不合作的策略抵制组织的命令,从而使政府组织目标在实现过程中出现异化或最终无法实现。如果局限于议会以及高级政府官员是不能够真正理解公共政策的,因为公共政策在很大程度上是由街头官僚控制的。此外,街头官僚机构的顾客不是自愿的,而是被执行公共权力的街头官僚强迫成为他们的顾客的,原因是政府的街头官僚机构垄断了该种服务或利益的供给。由于资源的紧缺与需求的弹性结合在一起,加上街头官僚机构顾客的非自愿性所导致的监督与约束的冷漠,使街头官僚可以比较随意地对待他们的顾客,包括忽略他们的需要,滥用职权,不尊重下层民众等。这不仅损害了政府形象,还制约着政府政策的贯彻与实施[4]。
二、基层公务员制约服务型政府建设的原因分析
“与西方的街头官僚相对应的概念,在中国应具体体现为基层的行政执法类公务员,两者之间的内涵和职责是相同的”[5]。这说明我国的基层公务员同西方的街头官僚一样,代表着政府的形象,其行政能力和服务水平的高低直接影响着人民群众对政府的看法以及政府所制定的各项政策的贯彻程度与效果。在地方政府推行服务型政府建设的过程中出现的“政府热,公民冷”现象主要是由于执行政策的一些基层行政执法人员的服务意识和服务能力不足,却拥有很大的行政自由裁量权所导致的,这就制约了服务型政府的建设。分析其成因,主要有以下几个方面:
1.受传统行政文化影响是制约服务型政府建设的思想根源。一是“官本位”思想。我国的传统行政文化集中体现为“官本位”,官职成为社会唯一的价值尺度,这误导了公务员自身的心理预期,造成了拜权主义的心态。二是“官利一体化”思想。当官发财,有权就有一切,至今仍然统治着相当一部分人的思想[6]。三是“权力行政、全能管制”思想。公务员对计划经济体制的管理方式存在强烈惯性思维和“路径依赖”。这些传统行政文化中的腐朽思想导致了公务员的服务意识和法制意识比较淡薄,以[1] [2] [3] 下一页 |
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