[论文关键词] 街头官僚理论 基层公务员 自由裁量权
[论文摘要] 本文对街头官僚理论,我国基层公务员自由裁量权使用现状以及如何完善我国基层公务员的自由裁量权使用体系进行了论述,期望街头官僚理论对完善我国基层公务员的自由裁量权使用体系提供一定的借鉴。
一、街头官僚理论
何为街头官僚?一般认为,街头官僚是指依据国家法律法规直接面对公民实施行政管理的国家基层公务员。如基层警察、基层税务人员等。它一般具有四个特征:1.处于官僚科层制的最底层,直接面对服务对象;2.有较强的政策制定能力;3.有自由裁量权;4.服务对象固定。
街头官僚理论研究的核心问题是街头官僚的自由裁量权。所谓自由裁量权,也叫行政裁量权,一般指行政机关和政府官员在一定法律法规规范之下从事行政管理活动所享有的自由酌量完成任务的方式和解决问题的权力,即有条件的行为选择权[1](P500-501)。
关于街头官僚的自由裁量权,官僚理论研究者认为:“和大多数组织中的低层职员不同,街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时,拥有相当大的自由裁量权。街头官僚会运用他们手中的自由裁量权来管理他们的工作环境,从而使他们的工作变得容易和安全,也就是说,街头官僚会利用他们的自由裁量权来为他们自己的利益而不是公民的利益服务。许多街头官僚的决策是一种私人决策,即只有街头官僚自己最清楚这些决策的内容。街头官僚的自由裁量权是普遍存在的,他们不可能被改革掉,也不可能因为管理的改进而消失。在信息时代,街头官僚正在转变成为屏幕官僚并最终转化为系统官僚,其具有传统街头官僚所不具有的许多特征,但他们也掌握有非常大的自由裁量权”[2](614-615)。
二、我国基层公务员自由裁量权使用的客观分析
从我国的国情出发,考察基层公务员自由裁量权的使用现状是非常必要的,这对是否可以借鉴街头官僚理论来完善我国基层公务员自由裁量权使用体系有着重要意义。当前,我国的基层公务员行使自由裁量权存在的主要问题是:1.滥用职权,自由裁量权的使用不符合合理和公正的立法本意;2.行政效率不高,不能灵活果断地解决问题,拖延履行法定职责。产生这些问题的原因,主要集中在以下两个方面:
1.主观原因
首先,受我国“与朋友交,言而有信”[3]、“君子义以为上”[4]、“无为而无不为”[5]等传统伦理思想和资本主义利己、金钱、权势等个人主义腐朽思想的影响。
其次,基层公务员的意志不坚强,排除干扰的能力差,对执行公务的法律法规的重要性、严肃性和长期性认识不足,存在侥幸心理,缺乏执行法律法规的意识。
最后,基层公务员无视社会的发展进步,仍靠传统的方式去了解和处理问题,缺乏自己主动提出创新工作方式的意识,业务素质不高,知识技能结构老化。
2.客观原因
首先,在计划经济向市场经济转轨后,社会各项事务正以日新月异的速度向前发展,行政事务也相应涉及到多个利益主体,需要基层公务员协调矛盾的问题越来越多,自由裁量权适用的范围也相应越来越广,而激发基层公务员积极性的利益机制,也容易诱发谋取个人私利行为。
其次,立法机制程序繁难,缺乏活力,造成法律法规不完善,缺少规范基层公务员主体的法律和相关的配套法律法规,如《国家公务员法》。
再次,监督权和监督程序界定不清晰,行政监督上下级存在互惠利益关联,专门监督制度因行政依附受到制约;同时,基层公务员在不同时间、地点和条件下使用自由裁量权有不同的标准,但我国现行的绩效考核制度并未针对不同目的使用不同的评估体系,而是用一种评估体系满足所有的目的。最后,基层公务员内部管理松懈,领导对执行国家法律法规的重视程度不够,措施不力,放松了对基层公务员的教育管理,造成执法不严、违法不究的不正常现象,使法律法规形同虚设。
阿尔蒙德认为,“无论在学校里讲授的政府观点是多么积极,一个公民如果被警察折磨,被福利机关忽视,或者不被公平的征税,是不会对当局有多大好感的。”[6](P49)也就是说,如果个别基层公务员滥用自由裁量权,就会侵犯公民的合法权益,而如果政府无有效控制自由裁量权滥用的机制,使自由裁量权的使用失控,则会使公民对政府产生失望情绪,造成公民与政府的关系疏远、恶化,进而为政府推行政策,实现既定目标人为地设置认同障碍,最终会出现政府权威的合法性危机。
三、完善我国基层公务员自由裁量权使用体系的基本思路
对于如何控制
街头官僚的自由裁量权,国外街头官僚理论的研究者认为,在传统时代,应“‘减少街头官僚的自由裁量权和约束他们可以运用[1] [2] [3] 下一页 |
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