一、我国政府外债项目绩效审计存在的问题

(一)传统政府外债项目公证审计观念影响了绩效审计的开展
上世纪八十年代初期我国开始使用政府外债以来，各级审计机关即把对政府外债项目进行年度的公证审计作为重点工作。随着近几年各级审计机关积极开展绩效审计总体要求的提出，这种传统政府外债项目公证审计观念对绩效审计开展的影响也逐步显现出来，表现为在各级审计机关中不同程度地存在重政府外债项目公证审计、轻绩效审计的现象。一些审计机关和人员认为，政府外债项目审计是审计机关依法独立检查政府外债项目的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与项目财政、财务收支有关的资料和资产，监督项目财务收支真实、合法和效益的行为，因此，除公证审计项目财务收支之外，如项目目标实现、贷款资金偿还、项目效益发挥、项目质量等不是审计对象。在这一思想的指导下，审计人员在审计实务中侧重于对政府外债项目账务收支发表意见，认为账务收支以外的不是审计管辖范围。这一思想也是审计人员规避风险、摆脱责任和减轻工作量的托词，从而在一定程度上阻碍了政府外债项目绩效审计的开展。

(二)绩效审计的法规体系不健全
绩效审计有没有法律依据是开展绩效审计的首要条件。而我国目前有关绩效审计的法规不健全，缺乏绩效审计准则和规范，缺乏有效的监督机制。尽管我国2006年新修订的《审计法》第一条中增加了“提高财政资金使用效益”条款，意味着绩效审计已放到非常重要的位置，但如何实施绩效审计以及绩效审计的具体对象和范围等并无明确规定，到目前为止，还没有一个专门的准则来规范绩效审计。LOCAlHoST从世界范围看，美、英、德等国家都制定了专门的绩效审计制度。但我国政府绩效审计法制建设不健全，审计人员在审计实务中没有统一的审计操作规范，审计人员的责任不能明确认定，在一定程度上影响了绩效审计的质量和审计结果的可信度。同时，对于政府外债项目绩效审计没有明确规范和要求，审计署仅授权各级审计机关对政府外债项目实施期间的财务收支进行公证审计，而项目实施其后的审计监督并未进行授权，各地审计机关并无权对已竣工的政府外债项目自行安排绩效审计。

(三)政府外债项目绩效审计滞后
近几年，我国所实施的政府外债项目绩效审计多为事后审计，鲜有事前、事中的跟踪审计。事后审计存在着诸多弊端，往往项目实施结束后才进行审计，多数项目都已经竣工了几年，有的甚至竣工已达十年之久，时间久远，项目相关资料数据查找困难。同时，由于大部分实施政府外债项目的机构均为临时机构，项目竣工后，项目办公室随即解散，人员、资料流失严重，并不利于对这些项目进行事后的绩效审计。同时，事后审计在审计事项发生后若干年才进行审计，不能有效预防违规违纪现象的发生，而且一旦审计出了问题，也已成既定事实，无法挽回造成的损失，也只能“亡羊补牢”以减少所造成的损失。这样的审计方式同我们积极合理有效利用外资的总体要求不相适应，严重阻碍了政府外债项目绩效审计作用的发挥。

(四)缺乏公认的政府外债项目绩效评价标准体系
政府外债项目绩效的指标体系是审计人员衡量、评价政府外债项目绩效的标准和尺度，是提出审计意见、做出审计结论的依据，但政府外债项目绩效审计却没有形成公认的评价标准体系。政府外债项目绩效审计的对象千差万别，涉及行业众多，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一，甚至是对同一项目实行不同的衡量标准，得出的结论也会不尽相同。尽管每次绩效审计前，相关审计部门就衡量绩效的标准与项目主管部门和项目实施单位进行了沟通，但寻求一种公认的、不存在异议的评价标准还很难做到。同时，政府外债项目绩效审计涉及经济效益、社会效益、环境效益等多方面，这就更需要合理的绩效评价体系来对项目绩效做出科学评定。因此，目前政府外债项目绩效审计没有形成公认的评价标准体系，审计人员很难客观、公正的提出评价意见，就可能导致绩效审计风险。

(五)政府外债项目绩效审计缺乏与内资同类项目的绩效比较
近几年，审计机关政府外债项目绩效审计的对象仅局限于政府外债项目，同时绩效评价也往往仅限于项目本身，缺少与内资同类项目的比较，忽视项目内外因素的综合分析，只是从在政府外债项目行业内剖析绩效成败原因，使政府外债项目绩效审计工作结果与同类内资项目的可比性不高。一旦审计机关对个别政府外债项目的绩效评价不佳，往往部分政府外债项目单位对没有和同类内资项目比较而颇有微词，这在一定程度上也影响了政府外债项目绩效审计评价结果的公正性，其认可程度也不高。

(六)政府外债项目绩效审计方式、方法落后
目前，政府外债项目绩效审计工作还不是促进政府外债“积极合理有效”使用的常规措施，项目绩效审计也只是审计部门根据需要临时安排的工作，并非各级审计部门的常规工作。政府外债项目绩效审计还只是短期的审计行为，采取诸如局部行业审计、部分项目专项调查等方式，缺乏对政府外债项目绩效的持续性测定评价，这就导致了运动式的管理模式，致使审计结果公信力不强、约束力不大。同时，现行政府外债项目绩效审计方式和方法落后，缺乏灵活性、多样性。绩效评价审计大部分仍然停留在较低的审计层次上，即只重定量审计，对定性审计重视不足。特别是政府外债项目多涉及农业、教育、卫生、环保等社会效益类项目，审计内容的宽泛，单纯的定量审计不能满足现有政府外债项目绩效审计目标的要求。另外，政府外债项目投资来源多元化、复杂化，现有的审计方式、方法已经无法对其进行准确权衡。

二、完善我国政府外债项目绩效审计的对策

(一)转变政府外债项目绩效审计观念
各级审计机关要加强对政府外债项目效益审计重要性的认识，加大政府外债项目效益审计的宣传，为效益审计的开展扫清思想观念障碍。要打破传统观念的束缚，提高人们对政府外债项目绩效审计的重视程度

[1] [2] 下一页