济发展缺乏宏观部署,甚至有重复建设造成大量资源浪费。对引进的项目又缺乏有能之士的管理,很多项目不了了之造成行政成本的二度浪费。
再则,从整体上看,政府行政活动是非营利性的,并且以实现目标决策为主,成本核算只是一种附带性的参数。政府的许多活动是无法明确的严格成本的,比如某些特殊公共事业,涉及社会安全和国家建设的,在实际操作中,往往很难严格核算成本。这就要求政府的行政人员从自身出发严于律己。同时,由于行政制度规定我国各级政府行政支出都依据全国统一行政管理制度,不与地方财政挂钩,很多地方政府不对行政成本进行限制,容易造成“大锅饭”现象。
三、逐层成本管理方法在行政成本管理中的应用和启示
“企业精神”的基本理念是追求成本效益。“企业型政府”这一概念则是最先由美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》提出。这一说法并不是指政府需要像企业那样运作,而是认为企业家在经营企业中所追求的高效、高质、高售后和精益求精的服务精神值得引入政府管理,他们认为新的以企业家精神对政府的影响和改革衍生出的新型政府治理模式终将代替旧的官僚主义治理模式[6]。政府的管理是运用公共权力、为实现公共利益而进行的管理,这种管理是以公共财政亦即纳税人的税务支出为支撑的,所以执政之本在于为民。合理高效的使用纳税人的钱,使行政成本有的放矢,是落实企业家精神和重视行政成本的关键。

利用葱心成本模型尝试划分行政管理成本。
行政表皮成本在日常会计核算中有详细反映。它基本上对应国家行政机关为完成各项行政任务,维持其正常工作所必须的经费开支。对于这一部分成本管理,黄安心的观点是将这一类问题归结为行政资源耗费问题,他将行政成本定义为行政机关及其工作人员因行政权而获取的和在行政管理活动中消耗的行政资源[7]。它们明显、易观察,因此,也可称为行政外显成本。由于这类成本最后都会交由财务部门规整分配,因此,对于这一层次的成本管理工作来说,参考前文提到的表皮成本管理方法,分清行政成本的各个项目,找到成本消耗过高的项目追溯其发生动因,追根溯源进行控制就能收到明显效果。
行政内层成本,根据成本的获取途径不同可划分为制度内和制度外两种。制度内指政府机关及其工作人员在国家法规制度范围内行政而获取的资源;制度外指行政机关及其工作人员违反国家法规制度、因行政权的垄断而获取的资源。根据行政成本和行政绩效之间的联系,又可以将之分为有效行政成本和无效行政成本。有效行政成本是政府从事行政活动支付的必要成本,是政府获取社会收益的前提;无效行政成本是政府实施行政行为时支付的超量成本,即这部分成本不能创造出相应的社会效益,导致行政资源不必要的损耗。内层行政成本是政府寻求发展、贯彻执行新的政策等在社会生产实践中的第一道关口。内层行政成本不直接构成行政工作实体,也没有反映在日常成本会计中,但这一成本往往影响着政府的行政能力,同时关系到政府的发展和社会声誉,这一成本如此重要却在以往的对行政成本管理工作的研究探讨中轻描淡写,庞大的开销无声地成为成本黑洞。因此在明确划分出这一类成本之后,内层成本就不会再成为沉没成本,应得到政府审计工作的足够重视。
行政葱心成本类似于决策成本,究其根源也归结于人力的匮乏。按照这一观点观察,不难发现政府在行政过程中,各层行政人员职责的基本性质是与企业相通的。具体来说,政府的行政人员(同位于企业管理者)决策失误导致资金严重浪费,成本居高不下;政策落实过程中人员工作疏忽怠慢,直接的后果就是行政效率下降造成摊派推诿,进而引起内层成本浪费严重影响到政府整体行政工作。表面上看政府行政人员进行正常工作的经费开支成本过高,似乎出于工作效率低下、办公程序设计不合理等因素,但究其根源实乃人力的匮乏。从高层管理者到基层实施者都存在对行政业务专业知识不足、工作办事能力不强,行政效率不高等问题,导致行政工作中过多的消耗,政策法规无法顺应市场经济发展,而造成巨大浪费并与大量发展机遇擦肩而过。
四、结束语
因此,笔者认为,为有效地对行政成本进行控制和管理,不妨参考企业管理模式,借鉴戴维.奥斯本的观点改造行政成本管理理念,由外及内、层层深入,以人力匮乏成本管理为核心,逐层分解推导出内层行政成本和表皮行政成本管理体系。由于它是内层成本和表皮成本产生的源头,所以应该成为政府行政成本管理工作的重点,把全面提升行政人员的专业知识能力,素质提升作为成本管理的根本出发点,重视人才培训,努力建造学习型政府。
在引入逐层成本管理方法的基础上嫁接能本管理方法——这种因人而异、量力而行的管理方法,是人本管理发展的新阶段。两者的联合可以最大限度的发挥人的主观能动性,采取最有效的方法,从而实现能力价值的最大化,把能力这种最重要的人力资源作为组织发展的推动力量,并实现组织发展的目标和创新。
总之,通过葱心成本模型可以使我们清楚的看到行政成本的基本构成,因地制宜地找到各层面最适宜的成本管理方法,将那些沉默的行政成本挖掘出来,完善成本控制。同时,通过社会监督加强政府行政的透明度,约束不良行政行为,结合政府行政管理部门自身努力, 行政成本管理必能取得新的进展。

参考文献:
[1]陈建英,杜勇.新兴成本管理方法——逐层成本管理[j].财会月刊,2008.
[2]陈轲.论知识经济时代如何改进成本管理[j].北京商学院学报,200l.
[3]杜勇,陈建英.企业成本管理方法研究综述[j].商业研究,2007.

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