论文摘要：阿尔蒙德所认为，政策价值的形成过程主要经历利益表达——利益综合——利益认定三个过程。从利益表达——利益综合——利益认定这个政策价值形成过程的三个阶段来讨论公共政策公平性过程中政策主体与政策客体的关系及价值的选择。

论文关键词：公共政策；公平性

1 公共政策的定义

公共政策的实质是对社会价值的权威性分配，其公共性、权威性及合法性等本质均蕴涵公平理念，要充分发挥公共政策的功能必须以公平为前提。公共政策是以政策问题为起点的，公共政策所要解决的问题越明确，就越容易实现公共政策的目的，越有利于实际问题的解决。公平性贯穿每一项公共政策的始终，也是在构建政策问题的过程中所应遵循的基本原则。因此，要提升公共政策的公平性，充分发挥其应有的功能，务必在构建政策问题这一起始的重要环节就注重公平性的体现。公共政策研究中有许多基本理论，其中之一就是公共政策的定义，国内外绝大多数学者都赞同美国著名政治学家戴维•伊斯顿的观点：公共政策是对全社会的价值作权威性的分配。为了对公共政策的定义有更明确的理解，可以把“价值”一词直接改为“利益”，即公共政策是对全社会的公共利益作权威性的分配，而且利益分配是一个动态的过程。同时，我们还必须探究何为公共政策的本质，即政府为什么要制定政策与执行政策，这个问题最主要的原因是市场的失灵。因为市场只解决私人产品的供求，不提供公共产品，也不能解决经济中各种外部性问题，在市场失灵的地方，决定了政府必然要介入。市场立足于效率，那么公共政策就应立足于公平。locaLhOST罗尔斯著名的“正义原则”第二则：“社会和经济的不平等被调解，使得人们有理指望它们对每个人都有利，并且它们所设置的职务和岗位对所有人开放”，也就是说要求社会利益和经济利益的不平等分配应该对处于社会最不利地位的最有利。这条原则实质是要求国家应对社会成员的社会经济差别予以调节，
使之最大限度地改善最差者的地位，也就是说政府最能发挥巨大作用的是在“公平”上。毫无疑问，政府通过政策对社会公共利益进行分配，这确实是它要承担的一个重要功能。然而还有一些问题值得我们思考：一项公共政策是否成功应该如何评判；一项公共政策结果的公平是否就等于其过程的公平；一项公共政策符合了大多数人的利益，却致使一部分人失去了最低的生活保障，那么这项公共政策算是成功的吗？这些不公平现象所产生的问题对我们政府在今后制定政策又有什么启示呢?

2 关于政策的构建

构建政策问题是分析人员从不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段。政策问题并不是一开始就能够被明确提出的，而是源于一种扩散的忧虑和初始的紧张迹象。这些忧虑和紧张并不是问题，而是由政策分析人员、决策者及其利益相关者感受到的问题情势。这一问题情势是客观的、可以直接观察到的、通过语言描述并能够运用广泛的符号系统表述的。也就是说它是一种客观事实与主观认识相统一的过程。这也是构建政策问题的第一步——问题感知。构建政策问题的第二步——问题搜索。政策问题的存在并不仅仅只需通过决定在特定的情形下有什么样的“事实”而得以建立，不同的政策利害关系方对同样的事实会产生截然不同的解释。在一定程度上，人们对政策问题是仁者见仁、智者见智的。构建政策问题的第三步——问题界定，即对问题进行特定解释的过程，需要通过一定的方法对问题从最基本或最一般的方面确定问题，如根据政策问题的性质可以把其界定为政治的、经济的、文化的等；根据政策问题的作用范围可以把其界定为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的等；根据政策问题的作用方式可以把其界定为指导性的、分配性的、限制性的等。目的是把问题情势转变为实质问题。从实质问题到规范问题的过程也就是构建政策问题的最后一步——问题详述。也就是运用可操作性的语言或模型对问题进行明确表述的过程。构建政策问题之所以十分重要，原因如下：首先，问题构建可以提供与政策相关的知识。构建问题通过对问题的感知、搜索、界定过程充分掌握问题产生的背景、社会环境、不同利益相关者的不同意见等资料，这对于公共政策的整个制定过程能够起到一定的指导和借鉴作用。其次，问题构建从不同的利益相关人的不同观点中界定出政策问题，有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案。最后，最为重要的一点，构建问题之所以如此重要的原因在于，政策分析人员的失误似乎更多地来自对错误问题的解决，而非他们对正确的问题找到了错误的解决方案。感知问题时没有选择正确的政治立场，搜索问题时不能完成搜索或过早地停止搜索，界定问题阶段在为问题情势形成概念时，选择了错误的世界观、意识形态以及在详述问题阶段信息传递失真或选择了错误的模型，以上任何一种情形都有可能犯这样的错误。综上所述，政策问题的构建对公共政策来说至关重要，影响政策功能的发挥，直接关系到政策的成败。

3 构建政策问题过程中应注意的问题

构建政策问题过程中应注意的公平问题公平是人们对待需要与能力，权利与义务，获取与贡献，平等与效率等对应关系的活动中产生的一种均衡状态，是对人与人之间涉及利益分配的社会关系之平等状况所作的肯定性评价。实际上公平蕴涵着一种合理性。从公共政策的视角分析，公平就是分配人们利益要求的价值合理性。是每个社会成员拥有的基本权利，在政策实施过程中，人们会自觉或不自觉地用公平理念来衡量某一公共政策，并根据这种公平要求的满足程度决定对公共政策行为的服从。因此，公平是服务于公共领域的现代公共政策所追求的根本价值目标，决定公共政策具体功能的发挥。在构建政策问题的过程中，大体存在以下不利于实现公共政策公平性的问题：第一，由于在构建政策问题的过程中政府占有绝对的主导地位，容易诱使政府利用其地位优势，以自身的利益为出发点，只关心与自身利益相关的问题，导致出台的公共政策避重

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