否包括“乡际道路”，没有明确的概念界定和政策说明。因此，各地在具体安排道路建设资金时，因难以界定资金供给主体，出现一些扭曲的政策安排。江苏省《关于改革和完善县（市）对乡镇财政管理体制的意见》明文规定，农村税费改革后，“乡镇通往行政村的村级道路所需资金由村民大会讨论协商，通过一事一议的办法解决，乡镇可给予适当补助。县城通往乡镇的乡级道路建设资金由县乡两级财政资金予以补助”。 这一规定，一是明显地将“村际道路”纳入“村级道路”的范围，并将其建设资金的供给主体确定为农民，这就为乡镇政府在全乡镇范围内平调使用村级“一事一议”道路建设资金和“两工”及其“以资代劳”款留下隐患；二是没有明确县乡政府是“乡级道路”的资金供给主体，县乡两级财政只对“乡级道路”建设负有“资金补助”的责任，这说明，农民仍然对“乡级道路”建设负有“筹资筹劳”的责任，这就为县级政府在全县范围内平调使用村级“一事一议”道路建设资金和“两工”及其“以资代劳”款提供了依据。 第三，乡村干部采取与农业税“搭车”并按人或按地平摊的方式征收经营性费用，原因在于地方政府及其部门仍然担负经营性职能。农村税费改革以后，尽管国家已经明确要求将水利工程水费等收费由行政事业性收费管理改为经营性收费管理，并按照自愿有偿的原则，在规定的收费范围和收费标准内对接受经营性服务的对象据实收取。但在地方政府机构改革过程中，由于政府职能转换滞后，很多经营性职能没有从政府功能中分离出来，地方政府和部门及其所属的事业单位，仍然利用行政权力、结合部门利益从事经营性业务，并继续将经营性收费作为行政事业性收费管理。而拥有经营性收费业务的部门和单位，根本无法面对庞大的农户群体，逐户收取其所谓的“经营性费用”，只有通过上级政府将其“经营性收费”作为任务与农业税税收任务一并下达给乡村组织，并依靠乡村干部作为“服务性代办”去完成；对乡村干部来说，要完成“经营性收费”任务，采取按人或按地平摊、并与农业税一起征收的方式是最方便的选择。 第四，以“公平负担”为理由，向从事工商业活动的农村居民收取“积累金”，既有失公平，在操作中也走了样。有关政策规定，农村税费改革后，“对不承包土地并从事工商业活动的农村居民，可以按照权利义务对等的原则，经过村民大会讨论确定，在原乡统筹费和新的农业税附加的负担水平内，向其收取一定数额的资金，用于村内集体公益事业”。这种规定本身具有不合理性：一是以“户口”为依据，向从事工商业活动的农村居民收取“积累金”，用于村内集体公益事业建设，似乎是为了在农村社区内“公平负担”，但却带来了城乡之间的“不公平负担”，即使是与在同一社区内居住而不需要交纳“积累金”的乡镇干部相比，也有失公平；二是农村居民从事的二三产业，已经交纳有关的工商业税收，如果再让其交纳“积累金”，就是一种“双重征税”行为；三是即使从事工商业活动的农村居民属于个人收入所得税的纳税主体，也要看其收入是否达到交纳个人收入所得税的水平，而不能一概都交。即使这一政策规定有其合理性，在操作中也出现了不符合政策要求的行为：一是按照政策规定，从事工商业活动的农村居民是否交纳“积累金”，要“经过村民大会讨论确定”，而不能像一些地方采取由政府下达任务的方式确定；二是按政策要求，交纳“积累金”的对象是“不承包土地并从事工商业活动的农村居民”，不是所有“从事工商业活动的农村居民”，而一些地方在实际操作过程中，却对“承包土地并从事工商业活动的农村居民”也收取“积累金”，扩大了“积累金”的收取范围；三是一些地方不考虑外出人员是否就业、是否有收入，而是按照劳动力外出时间的长短，规定交纳“积累金”的不同标准，更不合理。 以上问题，会带来诸多严重后果：一是对农村公共品供给主体缺少明确的政策界定，地方政府会推卸其农村公共品供给责任，并容易发生向农民转嫁农村公共品供给成本的行为，从而增加农民的“税外”负担；二是乡村干部采取与农业税“搭车”并按人或按地平摊的方式征收经营性费用的做法，容易诱使一些涉农部门产生新的“三乱”行为；三是向从事工商业活动的农村居民收取“积累金”，会造成新的城乡不公，也会影响农村劳动力转移；四是农民承担过多的“税外”负担，尤其是一些新的乱收费，不仅会抵消农村税费改革对减轻农民负担的作用，直接影响改革的顺利进行，甚至会使农村税费改革面临陷入“黄宗羲陷阱”的危险。 五、基本判断：政策检讨 （一）农村税费改革后，乡村干部仍是“征收税费”的主要力量 一个良好的愿望是，农村税费改革后，随着农民负担的减轻，农民交纳税费的积极性和主动性会大大提高，进而会大幅度减少税费征收工作量；因而，完全可以依靠农税征管人员完成税费征收任务，其他乡村干部可以抽身不管。调查显示，这个愿望没有实现。 1、单靠有限的农税征管人员，无法面对数量庞大、高度分散、规模狭小的农户。从调查情况看，尤其是在一些传统农区，平均每个村约有上千农户，每个乡镇有十数个村、上万农户。农村税费改革要实现村村减负、户户减负的目标，必须在农业税费征收之前，对农业税计税面积、税负水平进行逐村逐户核实查对，还要做到让所有农户对各自的计税面积、计税金额和负担卡签字；在税费征收过程中，不仅要宣传发动，还要上门征缴，同时还要做好困难户的核查和税费减免、“钉子户”的说服教育或采取“税收保全”措施等项工作。如果再加上与农税“搭车”征收的“非农业税费”征收工作，要单靠乡镇农税征管人员保质保量地完成，是根本做不到的。 2、主动交纳农业税及其附加的农户较少，税费催征工作量仍然很大。江苏某镇介绍，在每年农业税费集中征收季节，几乎全体镇直干部都要参加税费征收工作组，派驻各村，并依靠全体村组干部，广播宣传，逐户催缴。即便如此，2001年全镇1.4万个农户，真正主动向定点农税征管人员主动交纳农业税的只有13户，约有30%的农户主动交给村组干部，其余的都需要乡村干部上门收取（全镇2001年仍然有

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