规定的比例征收，“一事一议”款和“以资代劳”款要在农民自愿的基础上，按照村民自治的原则收取，经营性收费要按照谁服务谁收费、谁受益谁交费的原则收取。但调查发现，一些地方在让农民承担“税外”负担和分摊公共品成本方面，存在诸多不合理、不符合政策要求的行为。 1、农民的“税外”负担项目多、数量大。有关资料表明，2002年进行农村税费改革试点的20个省份，除了向农民收取农牧业税、农业特产税及其附加以外，多数省份都收取了“两工以资代劳”款、“一事一议”筹资，且数量较大，仅“以资代劳”款就达154.8多亿元，相当于两税附加的近1.45倍。除此之外，从调查情况看，一些地区还要农民交纳学生捐资助学款、二三产业就业人员交积累以及水圩费、抗旱排涝费、农业开发资金还贷、水利工程配套费（水利工程水费）、大病互助、农技畜禽防疫等。从表2（附后）可以看出，2001年和2002年，a县农民承担的农业两税附加合计分别为1073.41万元、1068.24万元，“一事一议”筹款分别为1324.79万元、1296.62万元，“以资代劳”筹款分别为1232.12万元、1224.96万元，二三产业就业人员交积累筹款分别为859.57万元、906.83万元，服务代办费筹款分别为3271.71万元、3498.78万元。也就是说，a县农民承担的“一事一议”款、“以资代劳”款和二三产业就业人员交积累金3项合计数，每年都超过农业两税附加总数的3倍以上，同时，收取的服务代办费总数也是每年都超过农业两税附加的3倍以上。另外，该县村级组织还要负担计划生育经费150万元。 2、“一事一议”款和“以资代劳”款的跨村平调使用。从调查情况看，对上述两项资金，很多地方都采取由乡镇统筹大部分资金进行跨村平调使用的办法，甚至有的地方在乡镇统筹跨村平调使用的同时，还有由县级统筹一部分资金跨乡使用的现象。在江苏某县一村收取的“以资代劳”款中，每年要被县里拿走3万元（相当于总额的近50%），用于县城道路建设。按照苏北某县的规定，农民交纳的“以资代劳”款，要上交50%给县里，用于跨乡镇的水利和公路工程建设；据该县一镇委书记介绍，2001年，该镇“以资代劳”款35万元，上交县里14万元（赖掉3.5万元），2002年恐怕要上交13万元（总额26万元的50%）。据江苏某镇镇长介绍，近两年该镇收取的约50万元的“以资代劳”款，全部被市里拿走，用于疏通河流工程。湖北监利县某乡为在3年内实现村村通路，将各村收取的“一事一议”款中的一部分（10元/人·年），交乡里统筹使用。 3、经营性收费按人或按地平摊，并由乡村干部负责与农业税一起“搭车”征收。从调查情况看，经营性收费主要包括水圩费、抗旱排涝费、农业开发资金还贷、水利工程配套费（水利工程水费）、大病互助、农技畜禽防疫等，这些费用的收取并不是按照谁服务谁收费、谁受益谁交费的“对象性”原则、由服务者向受益者收取，而很多地方都是在年初将其与农业税征收计划一并下达到乡镇政府，然后由乡镇政府作为任务再分解下达到村，由乡村干部负责催收（有的地方美其名曰“服务代办”），陆续上交到有关部门。同时，在乡村干部帮助收取服务代办费时，基本都是按照土地面积或人头分摊的。苏北某县规定的基本水费收取标准是，旱地3元/亩，水田12元/亩，经济田8元/亩；苏中某县规定的基本水费收取标准是，提灌区8元/亩·年，直灌区18元/亩·年，抗旱排涝费的收取标准是30元/年·亩；湖北监利县某乡规定的基本水费收取标准是15元/亩。 4、其他收费行为。这主要包括两个方面：一是向在二三产业就业的农民收取“积累金”。据调查，这一现象在很多地方存在。苏中某县规定，为了在社区范围内“公平负担”，凡户口在农村社区并从事二三产业的劳动力，都要按一定的标准向村集体交纳积累，标准是，凡一年在二三产业就业4-8个月者，每人每年交30元，凡一年在二三产业就业8个月以上者，每人每年交100元。2001年和2002年，该县向从事二三产业的农民收取的“积累金”分别为859.57万元和906.83万元。其中一个被调查村的收取办法是，对在本地就业的近200人，按工资的2%扣除，每人每年约80元，一年能收1.3－1.4万元；对外出就业者，每人每年收50元，一年能收约6000元。二是向中小学学生收取“捐资助学款”。调查发现，虽然这一现象不多，但比较典型。江苏某县规定，税费改革后，学生捐助款生均收取150-300元/年左右，没有学生的农户不交。收取办法是，由学校印好“自愿捐助书”，由学生家长在其中的“自愿捐助”处签字并“捐款”，不交款者不准其子女入学，该项费用由学校代收后交给教育主管部门。2001年该县全年收取这项费用总额达到3400万元（这还不包括学生交纳的大约1732万元学杂费），该县某镇2002年将向每位学生收取150元。 上述现象的发生，有政策性原因，也有操作性原因。主要包括： 第一，新的农业税收入大都进入乡镇干部工资专户，农村公益事业建设缺少资金来源。按改革试点的政策规定，原来乡统筹的大部分开支都要纳入乡镇财政的开支预算，但由于县乡财力下降，那些以农业税收入为主的乡镇，要实现保证基层组织正常运转的目标，那就首先要保证干部工资。大部分试点乡镇的农业税收入都被上级要求统一纳入工资专户。但典型调查显示，即使是加上上级财政转移支付收入，以农业为主的乡镇也难以保证干部工资全额发放。从而使农村公益事业建设缺少财政资金来源。因此，在农村公共品供给中，基层政府组织向农民转嫁公共品供给成本就不可避免。 第二，农村税费改革后，乡村公共品供给主体不明确。以乡村道路建设为例，政策规定，取消乡统筹以后，原由乡统筹费开支的乡村道路建设所需资金不再固定向农民收取。村级道路建设资金由村民大会民主协商解决，乡级道路建设资金由政府负责安排。问题是，什么是“村级道路”，什么是“乡级道路”；“村级道路”是否包括“村际道路”；“乡级道路”是

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