垂直领导体制与检察权独立

司法公正是人类法制建设中永恒的追求，而司法独立是保障司法公正的必要前提，这已成为世界各国公认的基本法治原则。1985年联合国大会批准的《关于司法机关独立的基本原则》中规定：“各国应保证司法机关的独立，并将此项原则正式载入其本国的宪法或法律之中，尊重并遵守司法机关的独立，是各国政府机关及其他机构的职责”。我国《宪法》第131条也对司法独立作了原则性的规定“人民检察院依照法律规定，独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。但是独立行使检察权的现实与现代法制中司法独立的合理性标准之间存在着两方面的差距：“一是制度层面，即使在立法上做出了声明和宣言式的规定，制度保障问题亦未解决；二是实践层面上，现实与设想的差距更为突出”。①笔者在此力图通过对我国现行的检察机关领导体制上的各种理念障碍进行分析，从变革观念入手，使司法独立获得真正的生命力。一、对检察机关领导体制的理性反思现行《宪法》及《人民检察院组织法》规定：人民检察院在领导体制上实行上级领导下级，最高人民检察院领导地方各级人民检察院及专门人民检察院。这种规定表面上看实行的是一重领导，但事实上，根据正在运行的各种法规、规章及政策规定，目前我国检察机关的领导体制难以定论，名曰直接领导，实则管家太多。“上级管指标、党委管纱帽、政府管钱袋、人大管选票”。具体表现在：一是检察权力地方化。长期以来，我们国家按行政区划设置地方各级检察院，司法管辖区从属于行政管辖区，检察院对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，使设在行政辖区内的国家检察机关，实际上成为“地方检察机关”，处于当地政府下属的一个执法部门的地位，造成了管人的不管事，管事的管不了人的不合理现象。LOcALhOst不少部门和领导出于地方或个人的利益，利用手中管人、管钱、管物的权力直接干预检察工作，而检察机关亦往往出于自身生存发展的需要，不得不委曲求全。二是检察活动功利化。由于目前检察机关的经费是由各级财政负担，因此地方财政收入的差异成为影响检察系统内部各地区经费保障不均衡的关键因素。于是，一些检察机关在地方政府创收指标和自身利益驱动的双重制约下，违心地将办案与创收联系起来，使得检察权不得不向行政权妥协。三是检察官管理体制的行政化。我国几千年来沿袭着以行政权为核心的管理模式，导致构建我国检察体制时也沿用了行政化的体制。诸如检察官的职务、级制、晋升、奖惩、工资、待遇等都参照行政机关公务员管理，特别是检察人员的录用，不仅要参加行政机关组织的公务员考试，而且要经过公务员管理机构的审批，执行着一套标准的行政人员录用程序。四是检察机关内部管理的行政格式化。具体表现在：其一、上下级检察院之间的行政化。例如疑难复杂案件向上级院请示、汇报，上级院对具体案件的批复、决定，实际上也是一种行政性指令。其二、检察院内部管理的行政化。各级检察长作为检察机关的最高首长，对党务、队伍、业务等承担第一责任，院内设机构负责人，在自己管辖部门内，也扮演同样角色。其三、检察机关办案决策过程的行政化。目前检察机关实行的批案制度就是这种决策行政化的典型。这种建立在行政等级秩序上的批案制度，其弊端集中体现在：有案件决定权的人不直接审查案件，而直接承办案件的检察官又没有最后决定权。即便是现行的主诉检察官，其职权范围内作出的决定，同样会受到检察长、检察委员会一定程度上的制约。二、实行垂直领导体制的必要性鉴于以上论及的现行检察机关领导体制与当今的检察实践不相适应的状况，笔者建议实行省级以下检察机关垂直领导体制，以确保检察机关独立、公正、高效地履行法律监督职能。其理由：一是实现依法治国的需要。党的十五大已正式提出我国要实行依法治国的方略，依法治国的核心就是法律至上，依法办事。要实现这一点，作为国家法律监督机关的检察机关，肩负着维护法制统一的神圣任务，能否充分正确地履行职能是关键。二是司法独立的要求。作为实现国家司法权的组织，应该以独立的物质保障和地位保障来抗衡来自立法机关、行政机关的各种干预，确保司法独立这一原则的实现。在垂直领导体制下，检察机关的真正“管家”只有一个，那就是上级院，从而可以摆脱地方保护主义的束缚和干扰，避免个别地方党政领导插手办案的现象，远离类似“查办某级干部需某级党委讨论批准”这样不合法理的“地方保护制度”的制约，使检察机关能真正独立行使检察权，确保司法公正。三是入世的要求。加入wto后，检察工作肯定会遇到前所未有的困难和问题。随着进出口贸易活动的增加，与外贸相关的纠纷案件会进一步增多，如何适用我国法律，参照国际惯例和公约处理涉外案件，给检察工作提出了新的课题。而wto三大基本原则：透明度、平等和市场准入。要求国外企业与国内企业一样享受国民待遇，检察机关只有摆脱对各级行政的依附，才能防止地方保护主义的干扰，从而平等地为境内注册的所有企业，包括各种形式的外资企业提供良好的法治环境。四是充分发挥监督职能的保证。“对其人生活有控制权，就等于对其意志有控制权”。如果检察院在人、财、物上从属于或受制于行政机关，在行使检察权时就不得不考虑方方面面的关系，这势必会影响检察监督职权的有效实施。三、完善检察机关领导体制的构想增强检察机关的独立性是社会发展的趋势，为此，无论是大陆法系还是英美法系国家及俄罗斯都有相关规定。英国议会1985年通过了犯罪起诉法，设定了独立统一检察机关，它以中央检察长为首长，实行全国一体化且分层管理的原则，为了确保这种独立得以实现，检察机关财政独立，其经费由议会独立掌管。其它发达国家也大体如此。笔者认为，在我国实行检察机关垂直领导体制既有法律依据、也有实践基础和参考经验。我国《宪法》第136条和《人民检察院组织法》第10条第二款的规定，就是实行直接领导的法律依据。条文中的“领导……工作”字样，不能狭隘地理解为“领导……业务工作”。前文已经谈到，若没有管理人财物的权力，领导

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