项制度变成了现在的一个不折不扣的司法行政机构，而且还使许多矛盾纠纷当事人宁可到信访部门重复访、越级访、群体访也不愿到法院、公安、纪委、监察等部门提出诉求和反映问题，“宁信访而不信法”。因此，造成大量的社会矛盾涌向信访渠道，引发大量的非正常上访。

（四）群众民主意识增强与法制观念淡薄的矛盾是**县非正常上访高发的另一个重要外因。改革开放以来，**县各界党委政府带领全县人民全力推进物质文明、精神文明和政治文明的建设，各项社会事业高速发展，人民群众生活水平不断提高，群众的民主意识逐步增强，对民主的要求越来越高，对切身利益、权益保护方面的法律政策也了解不少。特别是随着**县广播电视事业的发展，人与人之间的空间距离不再那么遥远，群众从各类新闻媒体上也经常了解了国内甚至国外的一些维权方面的信息和案例，但由于自身文化、法律素质不高，往往断章取义，知其一不知其二，知其然不知其所以然，权益方面了解的多，义务方面了解的少，当利益出现冲突时，没能在法律的框架内提出诉求和寻求解决，而往往热衷于能对**县各级领导施加压力的重复访、越级访、群体访等方式，从而导致非正常上访的频繁发生。

（五）信访工作格局的不适应，是**县非正常上访高发的又一个重要外因。

当前，我国的人均gdp已经突破1000美元，社会经济快速发展，但各种人民内部矛盾也不断出现，**县也不例外。同时，一个社会问题往往牵涉到多级地方政府和多个职能部门，这在客观上就要求各级政府、各部门共同参与解决社会矛盾，共同参与信访工作，应当建立起齐抓共管、上下联动处理信访问题的工作格局。矛盾发生在基层，但解决矛盾的责任不光在基层，上级政府及其领导同样也有帮助基层政府解决矛盾的责任和义务。但是，一些上级领导，不深入基层，不了解具体问题，理论一大堆，基层实践经验非常匮乏，群众到上面上访，没有帮助基层化解矛盾的能力和责任，只是一句话对付：谁家的孩子谁抱回。此外，信访法规与实际工作中对违法信访行为的打击处理不力，在客观上也助长了群众的非正常上访。2005年实施的《信访条例》的第二十条虽然对群众信访行为明确规定了“六个不得”，但如果违反该“六个不得”后如何处理，《信访条例》又没有明确具体的规定，和《治安管理处罚法》、《刑法》等法律法规衔接不上。导致在实际工作中，对绝大部分的非正常上访行为无打击处理的法律依据，客观上助长了上访群众“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思想。因此，很多上访者通过非正常上访源源不断、一浪高过一浪地向各级领导施加压力，而且越演越烈。因此，这种信访工作格局的不适应，是形成非正常上访的重要外因。

三、遏止**县非正常上访高发的对策

（一）在对待信访工作的观念方面，要牢固树立三种理念。一要树立“信访工作是构建和谐**的基础工程”的大局理念，改过去那种“就信访抓信访”的传统工作思路，以全新的思维和理念，“跳出信访看信访”、“跳出信访抓信访”，变被动接访为主动排查，变“群众上访”为“干部下访”，及时化解上访苗头，确保**县重点工程和招商引资项目的顺利推进。二要树立“信访工作必须依法办事”的法治理念，坚持“双向规范”原则，既依法规范信访人的行为，也依法规范信访工作人员的行为。一方面，县司法局等职能部门要在社会上大力宣传《信访条例》等信访工作法律法规，使广大群众增强依法上访的法律意识。另一方面，人劳局和司法局要组织全县干部职工学习《信访条例》等信访工作法律法规，做到依法接访，更重要的是要懂得如何对违法上访行为人进行说服教育和保存证据以配合公检法等职能部门依法打击处理违法上访行为人。三要树立“信访工作必须以民为本”的责任理念，在工作目标上，注重解决群众切身利益问题。建议在全县干部职工队伍中开展“假如我是一个信访人”的大讨论，教育全县广大干部职工换位思考，克服“衙门”作风,防止矛盾激化、引发新的上访。

（二）在接待信访人工作方面，主要县领导定期接访、灵活约访、择机回访，教育感化上访群众。从**县的上访情况来看，绝大多数上访人都点名要求某某县领导亲自接见，此举略显过分但不无道理，一些基层干部的推委、搪塞已经使上访人倍感麻木，于是，“大领导讲话算数、可解决问题”便成为上访人认定的死理，在此情形之下如主要县领导仍不出面接访稳住上访人的情绪，越级上访便成为必然。因此，主要县领导要定期接访、定期了解**县信访工作状况、定期稳定上访人情绪，也等于拦住了上访人到柳赴邕进京上访的步伐。如果主要县领导因工作繁忙一时未能接访，也可灵活约定时间接访。总之，要想方设法“接”住“访”，不能再“访”外溜。此外，对一些重复访对象，主要县领导可定期或在一些敏感时期择期回访，充分体现政府关心群众、解决问题的诚意。另外，信访办的工作主要是分流信访件，只是一个分流信访问题的机构，而不是解决问题的机构，对于信访问题，特别是一些重大的信访问题，没有主要县领导的决策是没能解决的。对于上访人，光是拦访、截访，千方百计考虑如何不给其上访，而不是考虑如何帮助上访人解决问题，纯属舍本求末，治表而不治本。当然，有些上访人反映的问题，如对越复退军人问题和工商局分流人员问题，上访人本身也知道县一级政府是无力解决的，属“心有余而力不足”，但如果主要县领导做好解释工作，讲明难处，表现出诚意和姿态、安抚工作做到家，相信绝大多数的上访人也会理解。

（三）在社会矛盾的解决渠道方面，要加强法律援助司法救助工作，降低矛盾纠纷当事人的诉讼成本，使其“信法”而不“信访”。在平时的工作中，有些信访矛盾往往能够通过人民调解、行政执法以及诉讼等在法制的框架内得到妥善解决。但是，由于信访渠道解决社会矛盾既不要诉讼费，又不要代理费，甚至可以满足其不合法不合理不合情的要求。因此，信访当事人宁愿选择信访而不愿意进行诉讼。为此，建议县司法局结合**县实际，降低法律援助门槛，扩大援助范围，把信访问题引导到正常的司法框架内解决。

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