解释一样，行政解释一般也被认为是行政立法的一部分，具有法律效力。国内的学者著作中也多将其归入行政法的渊源。《决议》的法律效力至今无人质疑《决议》的规定都是概括性的说明，只是把法律的解释权分配于不同国家机构。我们据此《决议》，可以把行政解

释分为以下三种情况：（1）对法律的解释。《决议》总的看来把法律分为审判检察工作中的具体运用和非审判和检察工作中的具体运用两类过于简单，实践中很难把握。市场经济日益繁荣发达，在经济领域司法与行政很容易产生冲突。国家行政管理活动与司法审判活动日益拓展，不可避免会产生权力交叉。对此仅根据《决议》并不能作出准确裁判。这给法院在行政审判过程中究竟如何处理行政解释带来了困难。我国一些法院于实践中并不承认行政解释的法律地位，对是否采纳行政解释进行非常随意的自由裁量。（2）对地方性法规的解释。同级地方政府主管部门在具体运用法规时可以解释法规，但是否可推定同级地方政府也具有解释权，《决议》没有规定。在实践中，地方政府在行政管理过程中确已有解释地方法规的行为。其法律效力也得到了一定的承认。（3）对自己制定的行政法规或规范性文件的解释。谁拥有立法权，谁便拥有解释权。这是国内公认的道理。因此国务院公布的行政法规中有些在附则中规定由国务院解释，涉及专业性较强和部门主管的法规则授权部门解释，由部门制定报国务院批准颁布的法规一般由制定的部门解释。
实践中除了对法律和地方性法规进行法律解释外，对行政法规和规章也存在法律解释的问题，一般情况下也被推定具有法律效力。1993年3月3日国务院办公厅发布的《关于行政法规解释权限和程序问题的通告》对行政解释作了统一的规定。（1）凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的问题，由国务院作出解释。（2）凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，较现行作法，仍由有关行政主管部门负责解释；有关行政主管部门感到解释困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见的，提请国务院解释的，由国务院法制局提出答复意见，报国务院同意后，直接答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门。2001年11月国务院公布施行的《规章制定程序条例》第三十三条规定：“规章的解释权属于规章制定的机关。规章有下列情况之一的，由制定机关解释。（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的。（二）规章制定后出现新情况，需要明确运用规章依据的。规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。规章的解释同规章具有同等的效力。”地方人民政府在实践中业已解释自己制定的规章。如《海南省实施〈中华人民共和国母婴保健法〉办法》第二十九条规定：“本办法具体应用的问题由省人民政府负责解释。”国务院自行制定颁布的法规，多数情况下授权法规涉及的主管部门制定实施细则和解释，有些规定由国务院解释。部门制定报国务院批准的法规，一般由制定部门解释。关于行政规章，一般各规章中都有关于解释的规定。但实践行政解释会涉及不同的行政部门，同时对部门之间的规章理解上也会有问题，致使其向国务院请示批复。
现实中行政解释的效力应当等同于所解释的法律规范。根据《行政诉讼法》第五十二条和五十三条的规定，人民法院在审理行政案件时，对国务院及其主管部门对法律的解释应当作为审判的依据，同时参考规章的解释，若发现其与其他规章不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。
四、行政解释适用中存在的问题
首先，从形式上来看，实践中行政解释的形式名称过于繁多，有意见、通知、解答、批复、办法、答复、函、纪要、决定、暂行规定、复函、补充通知等等。如此众多的解释名称，一般人很难理解其是法律规范，给确认其效力带来困难。在立法语言上，法规、规章在规定行政解释时也存在不规范现象。如在附则中有“由何单位负责解释”、“统一解释”、“授权解释”等，用语混乱，随意性大。
其次，存在越权解释，造成解释冲突问题，令人无所适从。行政法没有统一的法典，其表现形式层次不一，涉及广泛，诸如经济文化教育卫生、监察、城乡建设、体育等各个领域。并且我国的行政主体法学素养整体偏低，行政解释技术上的匮乏，导致行政解释形式上过于混乱，并且越权解释也时有发生。同时行政机关内部之间的解释、行政机关和立法机关和司法机关的解释的冲突也不可避免。而且司法机关和行政机关不相从属，它们之间的解释的冲突现实中也无明确的处理办法。有些行政机关为了本部门利益，对不属于自己解释的内容自行规定。如医患纠纷中，患者是否属于《消费者权益保护法》的消费范畴，本应由全国人大常委会予以解释，但卫生部却多次指出医患纠纷不适用《消费者权益保护法》。
第三，有的地方行政机关从自己利益出发，把行政解释作为维护部门局部利益的手段，严重违背法律的原意，损害了法律的威严。例如非法人经营单位领取《营业执照》后是否能以自己的名义签订经济合同？国家工商行政管理局的答复是，不具备法人资格的社会团体和组织以法人名义签订经济合同属主体不合格的无效行为。（见1985年工商128号《国家工商行政管理局关于确认和处理无效经济合同的暂行规定》）。《关于领取〈营业执照〉的企业能否直接对外签订合同问题的答复》工商同字（1989）123号）中更进一步明确为：“除非法律、法规有特殊规定，这些企业和经营单位不能直接以自己的名义签订合同，而只能根据它所归属的法人明示授权，并以该法人的名义签订。”据此规定，非法人单位不能以自己的名义签订合同。而1988年6月3日国务院发布的《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第三十五条规定，企业法人设立不能独立承担民事责任的分支机构；由该企业法人申请登记，经登记主管机关核准，领取《营业执照》,在核准登记的经营范围内从事经营活动。解释与法规都出自国家工商局，但却相矛盾。其原因不是解释主体法律素质的低下，而内在利益的驱动有的行政机关在进行行政诉讼时往往已经自己作出有利于自己的行政解释，没有解释权的也会申请上级有权

上一页  [1] [2] [3] 下一页