解释机关作出有利于自己的解释。这种解释有利于行政机关或者其支持的一方。这样将导致法院作出不利行政相对人的判决，影响法律的实质公正。再如，如《杭州市船舶防涌潮、防洪、防台安全管理规定》（杭州市府令第108号）第3条规定：“杭州市交通局是全市船舶防涌潮、防洪、防台安全管理的行政主管机关。”该规定第28条又规定：“本规定由杭州人民政府法制发展史赙解释，具体应用问题由杭州市交通局负责解释。”此规章把主体和解释均赋予交通部门，一旦进入行政诉讼，将严重不利于对行政相对人。不可否认，行政事务存在一些技术性很强的事务，需要进行行政解释。但行政解释权的无限扩张，没有限制，将对行政相对人产生不利。一旦进入行政诉讼领域，行政主体便作出有利于自己的解释，影响司法机关进行公正的裁判。 “任何权力一旦缺乏制约，就可能成为越权、侵权、滥用职权甚至腐败现象产生的根源。”8
第四，从现代各国实际情况来看，法律解释的权力是否是立法权取决于一国的性质、国家与权力体制特征、民主形式、法治的发展程度，历史传统等因素。在法治发达的国家，法律解释的规定都比较明确。但我国的法治程度偏低，法律解释体系尚未明了，其是否是立法权没有一个固定的说法。在1981年《决议》中的规定似乎把法律解释作为立法权赋予了司法机关和行

政机关。但全国人民代表大会常委会是否有此权力？《决议》是否合宪呢？
行政解释的授权本身存在来源是否合法问题。任何权力的行使必须有其根源，否则便是不合法。《决议》是在1981年作出的，其时宪法规定全国人民代表大会是立法机关，有权制定法律，但《决议》明显把全国人大制定的法律列为可解释和补充的对象。时至1982年，新宪法制定后全国人大拥有制定法律权力，但全国人大常委会把法律的解释权赋予司法机关和国务院及其主管部门。而全国人大制定的法律只能由全国人大解释，全国人大常委会在没有全国人大授权的情况下把此解释权赋予了其他部门。法律解释中“明确界限”和“具体应用”的规定实践中很难区分，并且审判、检察与非审判检察工作中的具体应用辨别起来也并不容易。如在行政诉讼中，法院遇到法律不明确时自然要根据自己对行政法律规范的理解进行审判，同时国务院及其主管部门按此规定也可以认为这是属于法律在行政工作中的具体应用问题。
五、行政解释的完善对策
1、全国人民代表大会常务委员会应当重新制定或者修改《决议》。首先，应当明确法律解释的效力，建构科学统一的法律体系，不再用以前非此即彼的方法。立法解释的效力应当同被解释的法律具有同等的效力，高于各种应用解释。审判解释的效力应当高于检察解释和行政解释，最高法院的解释应当高于所有的应用解释。并统一规定行政法规和规章的解释问题。其次，应当固定行政解释的形式，便于实践中辨别其法律效力，也有利于法律解释的效力能够得到人民群众的理解。建议只保留说明、批复两种形式。说明用于解释行政主体发现行政法律规范不能满足应用需要时主动作出的行政解释以及当公民、法人和其他组织发现行政法律规范的缺漏作出申请时作出的行政解释。批复批复则用于下级行政主体请求作出解释时使用。再次，应当统一行政解释的程序，规定行政解释作出的条件和制定过程。并对解释使用的术语进行规范。如授权解释和由何部门解释。以便人民法院在行政诉讼时辨认行政解释的有效性。最后，明确法律解释与法律的修改和补充的区别。如有人提议人大常委会实践中的解释的原则也可作行政解释的原则：一、凡属于不需要改变原来的行政法律规范规定，而是作为一种特殊情况对其进行变通执行的，可以采用法律解释的办法，不进行修改。二、从问题的性质来看，应当修改行政法律规范，但问题比较具体，修改一时还提不上议事日程的，可以先采用法律解释的办法，等以后修改时再补充行政法律规范或都对其进行修改。
2、重视行政解释的清理工作。及时审查各部门的解释是否规范，协调解释中出现的冲突重叠现象，对于不同部门的行政解释国务院应专门设立部门定期整理行政解释，并向社会公布。
3、限制行政主体的行政解释权。行政解释权应当存在技术性较强的行政事务，对于应用等方面的解释应当严格控制。同时规定行政主体在进入行政诉讼时不能再进行行政解释，其解释只能作为一种当事人的解释。司法机关只需用常人的理解来解释行政法律规范，无需报请国务院进行解释。
4、设立解决行政解释之间以及和其他法律规范冲突的解决机制。因为我国的法律解释体系多元，立法解释、司法解释和行政解释之间的冲突在所难免。并且我国的司法机关和行政机关并无从属关系，实践中如何处理不同性质的法律解释乃是关键。就我国的情况来说，司法解释和行政解释不得与全国人大常委会的解释冲突，全国人大常委会应当作为冲突解决的最后机关。同时省级人大常委会对本省内地方行政解释之间的冲突有权进行裁判，而当部委行政解释和地方行政解释冲突时应当由国务院进行裁决。

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