现代民主政治的一个显著特征就是唯法是尊，法律至上，公民享有广泛的民主管理国家政治、经济、社会事务的权利。要做到这一点，就要求国

家权力机关依法行政，要求执行机关从属于权力机关。因为当立法为所有社会主体设立行为规范，为国家权力的运作，公民权利的享有和义务的履行设立行为模式后，还需要执行机关去准确地实施。在执行机关设计了实施方案，也就是制定了规范性文件后，由地方国家权力机关对实施方案的合法性、科学性、可行性进行审查，其实质就是代表选举他的全体人民参与管理本行政区域内的具体行政事务。这种权力机关对同级行政机关和下一级权力机关的规范性文件审查的过程，是确保人民意志不被扭曲的重要手段，同时也只有通过监督与制约，才会使权力的行使不致偏离民主与科学的准则，才会产生民主与科学的社会行为规范。

再次，对规范性文件进行审查，是促使国家机关依法办事，保障宪法和法律正确实施的需要。从目前地方国家机关颁布的规范性文件看，多数是为推行某一项工作而将国家的有关政策、法律法规具体化。这些国家机关是本行政区域政治、经济、社会事务的管理者，在制定规范性文件时，有可能对国家的政策和法律法规的精神没吃透，或者出于工作简单化，或者从方便管理出发，忽视人民群众的权利等，致使制定的规范性文件有的违反国家的政策和法律法规的规定，有的严重脱离实际，超出当地群众的承受能力等等。一旦颁布施行就会严重损害法律的尊严，损害人民群众的利益。因此，地方国家权力机关加强对规范性文件的审查，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，就能有力地制止执法中的偏差现象，确保法律法规的正确实施，进而从根本上维护人民群众的利益。

三、规范性文件备案审查制度存在的问题

规范性文件备案审查经过20多年的发展，已经形成了比较完善的法律制度，但在实际执行中还是暴露出许多问题。

（一）审查的范围过小

按照《立法法》和国务院《法规规章备案条例》的有关规定，规范性文件备案审查的范围只限在法律、行政法规、地方性法规和规章，一些省、自治区通过立法将备案审查的范围扩大到各级政府极其所属部门发布的决定、决议和命令上，只有个别省、自治区将范围扩大到各级政府极其所属部门发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则等各种文件。但均未将党政联合发布的文件以及司法机关发布的文件例入审查的范围。

（二）没有统一的审查标准

《宪法》、《地方组织法》、《立法法》以及《法规规章备案条例》等都没有对规范性文件审查标准作出统一明确的规定，从而使规范性文件的审查缺乏操作性。

（三）规范性文件的审查主要是被动审查，且没有赋予公民提出审查规范性文件的权利

按照《立法法》的规定，公民不能申请审查规范性文件的合宪性与合法性，。且有权提出对规范性文件审查的申请也必须经过全国人大常委会法工委的筛选，并只有在被认为“必要时”才能受到有关专门委员会的审查。

（四）备案审查的时间过长

《立法法》和《法规规章备案条例》中都规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内报有关机关备案。各地对规范性文件备案审查的时间规定不一，有的规定发布后30日备案，有的规定发布后15日备案。笔者认为，对于规章以下的规范性文件来说，该备案时间规定过长。政府在发布规范性文件后的临近30日内才将文件报送有关部门审查，审查部门收到文件后来不及审查，可能某项工作就已经推行完毕。假使某规定性文件有明显的违法内容，执行时反映的问题也比较多，审查部门再行使法定的撤销职权，必定是“马后炮”，并将给某项工作造成了难以挽回的损失。

四、解决问题的措施

针对我国规范性文件备案审查制度所存在的问题，笔者谈几点解决问题的措施。

（一）提高对规范性文件审查制度重要性的认识

规范性文件审查未能很好开展，—个重要原因是有关方面对这项工作认识不高，重视不够，制度不建全。有的认为这是一项无关紧要、可有可无、可干可不干的工作，没有把它摆上重要位置，有的以法律规定不具体为由，不去实践探索，使这项工作长期处于放任自流的状态。如，某省人大常委会在上个世纪90年代初期，曾专门向有关国家机关发文要求将规章报送人大常委会备案审查，但在之后的近10年里，人大常委会未收到一份规章，对此却一直无人过问，更无人去追究此事。要改变这种状况，地方各级人大必须首先提高对建立健全落实规范性文件审查制度重要性紧迫性的认识。—方面，要认识到加强规范性文件审查是维护国家法制统—的迫切需要。规范性文件具有一定的强制性、约束力，是治理国家，管理经济、文化各项事业的重要手段，是经济活动、社会行为的重要规范，如果这些文件与宪法、法律和行政法规的精神相抵触，就会扰乱经济秩序和社会秩序，扰乱人们的行为准则。过去由于缺乏这方面的监督，一些机关和部门在制定“红头文件”时，搞“土政策”、搞变通，严重影响了国家法制的建设和统一。另—方面，加强规范性文件审查是实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观，维护广大人民群众利益的必然要求。—个违反宪法法律、不适当和有失公正的规范性文件一旦实施，危害的不是—个人或者几个人的利益，而是影响到一个方面、—个系统、—个地区，会在—个较长时间，损害成千上万人民群众的利益，甚至会殃及全局，引起社会的不稳定。现在有的规范性文件随意设定审批权、发证权、许可权、收费权、罚没权，通过“红头文件”扩大部门权力，将权力部门化、私有化，严重侵犯了广大人民群众的合法利益，社会各界强烈呼吁加强人大的监督。地方各级人大应当顺应人民群众的要求，从推动依法治国深入实施、维护人民群众合法权益的高度，尽快把建立健全和落实规范性文件审查制度摆

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