上议事日程。

（二）通过立法明确规范性文件的内涵

规范性文件审查是一项非常严肃、涉及面广的监督制度。要保证这项工作落到实处，归根到底是要有相应的立法保障。一方面，要进—步明确规范性文件的内涵。这是备案审查的前提，从相关法律法规看，规范性文件是指有关国家机关制定的法律、法规以及规章、决定、决议和命令。笔者认为，规范性文件是指有关国家机关制定的涉及全局的、与人民群众的切身利益密切相关的具有规范性内容的文件总称。具体包括：

1法律、法规、自治条例、单行条例、部门规章、地方政府规章。

2地方各级人民政府极其所属部门发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则等各种文件。

3地方各级党政机关联合发布的涉及全局的、与人民群众的切身利益密切相关的具有规范性内容的文件。宪法总纲明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”这里所指的“各政党”，当然包括共产党在内。党不能置现行的国家政策与法律于不顾，而径直推行自己的政策。否则，应被视为违宪。而地方组织法赋予人大及其常委会首条职责是“保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。因此，党政联合发出的规范性文件，只要是不符合宪法、法律规定的，也要依法审查处理。但在处理方法上，不宜作直接撤销，可以建议党委予以纠正，也可责成政府与党委研究予以纠正。

4、各级审判、检察机关作出的适用法律法规的规定和审判、检察工作具体程序等司法文件。

5、地方级人大及其常委会为实施法律、法规或者就本行政区域内的重大事项作出的决议、决定等文件。

（三）确定规范性文件备案审查的标准

审查规范性文件，主要应围绕法律法规规定的“不适当的”与“同宪法、法律法规相抵触的”来进行。审查其是否与宪法、法律、法规和上级、本级人大及其常委会所作的决议、决定相抵触，这是至关重要的。这种审查就是合法性审查。这种审查，既包括制定规范性文件的主体和程序是否符合法律、法规的有关规定，也包括有无“相抵触”的内容。所谓相抵触，主要有如下几种表现：一是作出与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议明显相反的规定，或者作出旨在抵消上述法律性文件精神的规定；二是与法律法规或者上级、本级人大及其常委会的决议中的明确规定不抵触，但与其立法目的和立法精神相反；三是涉及公民基本权利义务等不允许地方规定的；四是明显搞地方保护主义，分割社会主义统一市场的。只有明确了标准，审查起来才便于操作。总之，不管是什么规范性文件，不管发文机关如何强调合理、可行，只要违背了法律、法规的“非人格性”准则，权力机关都应该依法进行审查，并作出相应的处理。

（四）设立能够有效履行职责的专门审查机构，配备素质高的人员

审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。随着人大监督工作的深入，加强对有关国家机关的规范性文件审查的任务将越来越重。为从组织上保证这项工作的开展，具有规范性文件审查职责的部门应当设立专门的审查机构，配备相应的专业人员，专门负责规范性文件的备案审查工作。

（五）减少党政联合发文

党政联合发文，是从建国初期沿袭下来的传统做法，这种模式在特定的历史时期，对加强党的领导，提高决策效率发挥了积极的作用。但在实施依法治国方略的今天，这种模式带来的弊端也日益突出。因此，各级党委要切实转变执政方式，理顺党政之间、权力机关与行政机关之间的关系，减少和杜绝党政联合发文的现象，保证国家监督体制的顺畅。当然，按照宪法的要求，党自身也必须带头在宪法法律范围内活动，党委文件或党政联合发出的文件也要符合宪法和法律的规定，也应当按照规定接受审查。

（六）变事后备案审查为前置审查

建立规范性文件前置审查机制，可以有效地解决行政违法和滥用职权问题，而且纠错的成本低、效率高。与事后的文件备案相比，前置审查是将监督的关口前移，可以避免由于备案的相对滞后性，使一些有违法内容的文件被纠正之前已经实施而造成无法弥补的损失，或者即使损失可以弥补，付出的成本也太高。因为，作为一种事后监督方式，法律法规并没有明确规定备案机关的主动审查职责。对于政府备案审查职责的行使，既可以理解为由其法制部门存档备查，也可以理解为法制部门依职权主动进行审查监督。由此连带产生的备案审查的期限和备案审查机关的法律责任等问题也不明确。因而，下级政府和本级政府所属部门将制定的文件往往一报了之，实质上仅仅履行了告知的义务，备案与否并不影响其文件的发布和实施，也就是说，备案审查并不是规范性文件生效的要件。所以备案机关大多采取被动审查的方式，待某一环节、某一因素启动了审查程序（如行政复议），经审查发现规范性文件确实存在问题后，再通知文件制定机关整改，而此时，因规范性文件违法或不适当造成的不良影响往往已经发生。国务院《规章制定程序条例》规定，依法不具有规章制定权的县级以上地方政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照《规章制定程序条例》规定的程序执行，这是对规范性文件制定与发布进行监督制约的法定依据，所以安徽省政府出台了规范性文件制定程序规定，今后，安徽省各级政府所属部门制定的规范性文件，应经由本级政府法制部门就其合法性进行审查后，方可发布实施，以此保证法制的统一，优化经济发展环境。审查不取代部门的行政决策权，但审查结果应作为文件合法与否的基本依据。对规范性文件设置前置审查，还便于监督行政机关随社会政治、经济、文化等实际情况的变化而适时对过去所发布的规范

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