施的专门机关，但是全国人大及其常委会并不是专任宪法监督实施的专任机关。全国人大及其常委会是我国的最高权力机关。按照宪法规定，全国人大的职权有15项之多，全国人大常委会的职权有21项之多。宪法监督只是这些职权中的一项职权。在全国的宪法监督体制中，相对于其他国家机关、社会组织和个人来说，全国人大及其常委会是宪法监督专门机关。但就它们的法律地位和职权来说，并不是专任监督宪法实施的机关。在它们的辅助性机构中，包括法律委员会，也不是专任宪法监督的。特定问题的调查委员会也不是只有在处理违宪问题的情况下才成立的。因此，全国人大及其常委会是我国宪法监督的专门机关，但不是专任机关。专门机关要求它们主持宪法监督和全权处理违宪问题，而非专任机关又使它们不能集中时间和精力来专注于宪法监督工作。虽然宪法规定全国人大常委会享有宪法解释权，但从未行使过。[9]同时，另外一些重要的变迁方式：宪法惯例、宪法判决也没有充分运用或根本没有运用。[10]由于上述原因，致使目前全国人大及其常委会的宪法监督作用没有充分发挥出来。

四、完善我国宪法监督制度的理论思考

宪法监督制度，就其形式意义而言，是要通过对立法、行政和是否符合宪法进行监督和审查，对违宪行为予以纠正和制裁，以保证宪法的实施，维护宪法的尊严；就其所追求的价值目标而言，是通过对违宪行为的审查和处理，以保障公民权利和自由的实现，保证国家权

力的运行符合宪法和人民的利益，维护宪法确定的国家政治、经济和社会生活等方面的基本制度和基本活动原则得到遵守。其核心在于，要建立一套行之有效的、对违宪行为进行审查和纠正的宪法监督机制。

针对我国宪法监督制度的现状，有学者提出在不改变现行宪法监督体制的基础上，增加设立专门委员会性质的“宪法委员会”，辅助全国人大及其常委会实行宪法监督。[11]笔者认为，这种做法是不可行的。不对现行的最高国家权力机关宪法监督体制实施改革，而单纯地采取增设专门委员会性质的宪法监督委员会的措施，这至多是一种变通的权宜之计，它不能从根本上解决宪法监督的有效性，以达到健全和完善我国宪法监督制度的目的和要求。首先，设立宪法监督的专门委员会在宪法监督中的作用是相当有限的。在我国的人民代表大会体制下，专门委员会只是全国人大内部的辅助性工作机构，不是独立行使职权的国家机关，它只能在有限的范围内对宪法的实施进行监督，不具有独立的裁决权。尤其是当法律本身的合宪性发生争议时，要宪法监督专门委员会直接进行审查和纠正，几乎是不可能的。其次，立法机关进行宪法监督的制度实质上是排除了法律的违宪及其审查，因而是一种不完全的宪法监督制度。有学者断言：实行“议会至上”，“议行合一”的国家，一般不存在法律违宪的问题。[12]在我国国家权力机关的立法和监督中，实际上也是将法律违宪的可能性排除在外。全国人大及其常委会监督宪法的实施，实际上只对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查，并不包括全国人大及其常委会制定的法律。在当今世界宪法监督制度的发展与完善中，法律的合宪性已成为宪法监督的一项重要内容。因此，法律违宪的可能性及其补救措施，理当在为完善我国法律监督制度的一项重要内容。在我国，大量的立法工作是由全国人大及其常委会承担的，而由其来裁决自己通过的法律违反宪法，显然是不可能的，也是不现实的。在现行的宪法监督体制下，通过增设宪法监督的专门委员会，可以在一定程度上促进对行政法规、地方性法规和规章的违宪性审查，却难以解决法律的合宪性审查问题。因此，设立宪法监督的专门委员会难以保证宪法监督的有效性。

我国也有一些学者主张采取美国模式，赋予法院主要是最高法院以宪法监督权，受理宪法诉讼。[13]然而，任何一种宪法监督模式必须与特定国家的政治、经济和文化的具体环境相适应，才能发挥其应有的作用。普通法院监督模式与我国的人民代表大会制度的权力运行机制不相符合，也不适合我国法律和文化的传统。这一模式是建立在三权分立和制衡原则的基础上，实行这一模式的英美法国家适用的是判例法，而且法官具有造法的功能。这些均不适合我国的实际情况和需要，因此我国无法采用美国模式。

专门机构监督模式体现了当代宪政的“宪法至上”的理念在欧洲国家的确立，反映了通过建立和完善宪法监督制度来维护宪政秩序、保障基本人权的客观要求。欧洲的专门监督模式所体现的宪法至上的法治观念，宪法监督机构的专门化，监督机构的组织和监督内容的政治性与司法性结合的特点，反映了当今宪法和宪法监督制度的客观要求等，都是值得我们总结和借鉴的。“宪法至上”的法治观念的健全依法行使权力的制约机制，是我们完善宪法监督制度，健全国家的监督体系，实行专门机构监督模式的理论基础和基本原则。宪法监督的基本精神就在于通过审查和纠正违宪行为，保证权力行使的合宪性与合理性，维护国家的宪政秩序。而设立宪法监督的专门机构，是健全权力制约机制的非常有效的形式。

专门机构监督模式在许多国家的宪法实践中发挥了相当有效的作用，也因此为越来越多的国家所采纳。在专门机构监督模式的两种形式，即宪法法院和宪法委员会中，独立的宪法委员会是适合我国国情和现实需要的一种最佳模式。宪法委员会一般被认为是一种政治性机构，而宪法法院在体制上则被归入司法机关的范畴。作为一种政治性机构，宪法委员会在组织形式上比较灵活、富有弹性、更易于为人们所接受。具体做法是：在全国人民代表大会下设立独立的宪法委员会，由该委员会独立行使宪法监督（即违宪查看）的职权。根据我国国情和法制体系，新的宪法监督机构首先应当是一个专门化的监督机构，这已是世界各国宪法监督发展趋势。这个专门机构即无立法职能，更不参与政府活动，其职责就是对法律、规范性文件以及国家行为进行合宪性的监督、审查和裁决，纠正和处理违宪行为。该机构依法独立行使宪法监督权，其监督活动不受其他国家机关、组织和个人的干涉，以保证宪法监督活动的真实和公正。其次，这个专门机构不能违背我国现行政体，虽然它具有一定

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