实际情况看，绝大多数地方权力机关的地方性立法有明确的授权依据：

例如地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本法和实际情况，对执行中的问题作具体规定；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本法和本行政区域的实际情况，制定实施办法；监督法规定省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律，结合本地实际情况，制定实施办法；选举法规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本法可以制定选举实施细则，报全国人民代表大会常务委员会备案。

如果把人大的职权界定为立法权、监督权、重大事项决定权、任免权，则后两权缺少直接的上位法的支持和与之对应的概括授权，作为重大事项的地方性立法由于缺少法律层面的制度支持，加之宪法的可诉性不强，必然影响人大行使重大事项决定权，影响国家权力机关的威信，是一项不明确的职权，不利于地方人大履行其职责。当然立法法对地方立法权限有概括性的授权：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，并不说明没有授权就不可以进行地方性立法，但如果有法律层面的上位法明确而具体的授权，则其立法位阶合理，立法效果必然是明显的，立法空间必然是相对明确的。

如果把人大的职权概括为三权，立法权，监督权，议事权，则前两者有明确的上位法；作为代表机关的议事权则可从议事主体（代表法）、议事组织（组织法）、议事程序（议事规则）、议事对象（重大事项、人事任免）等若干方面进行立法规范。下图显示了关于人大方面的立法的三个层级，与之对应着三种职权，可以实现人大职权与人大立法层级的统一，使人大工作规范化、制度化、程序化，从而“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”

（三）地方人大及其常委会关于人大职权的地方性立法要遵循宪法授权性立法的基本立法理念、方法与技术。

关于人大职权的地方性立法遵从的基本立法方法有哪些？按照我国法理学界对法学部门调整的通说，法学调整的方法包括以下几种概括：

有学者认为法律调整方法是法对社会关系施加影响的手段和方法的总和。这主要包括：（1）确定权利和义务的方法、方式。如权利、义务是由当事人协商而定，还是根据国家的法律或命令而定；（2）权利、义务的确定性程度和权利主体的自主性程度；（3）法律事实的选择；（4）法律关系主体的地位和性质；（5）保障权利、义务实现的手段和途径{14}。不同部门法法学调整的方法是个性化的，如果没有本部门法特有的方法，我们很难说该部门法走向成熟，因此方法决定与确定个性。宪法的调整方法不仅仅要确定其合法性也要确定其实践性，使其能够在法律调整的全过程中发挥作用。按照我国学者对宪法规范特征的概括：根本性、最高权威性、原则性、纲领性、相对稳定性、无具体惩罚性等，因此有关人大职权的立法技术应该按照宪法部门法的调整方法进行调整。

四、结论

综上分析笔者认为：

1．不能把人大决定权等同于重大事项决定权，人大的决定权贯穿在整个人大职权运行过程中，但不是法定意义的重大事项决定权，通常意义上的人大决定权不是一项独立的职权，要依赖于人大的四权，实质上主要是人大履行自己的职责的一项程序性权力，是议事权的组成部分。

2．立法权与监督权是人大最普遍与经常性的权力，而人事任免权和重大事项决定权具有特定性、不确定性、动态性，地方人大也往往是以立法的方式对“重大事项”做出界定。

3．在人大的四种职权中，立法权与监督权是核心，人大及其常委会拥有的四权是通常意义上的划分，仅具有相对性，而不能代表权力机关的全部职责。而人大及其常委会要充分行使好重大事项决定权，增强其履职能力，必然要综合利用人大各方面的职权建设，不能截然分开。

4．人大及其常委会的立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权四种权力的说法并不准确，而应当是不可分割的立法权、监督权、议事权三权。其中立法权与监

督权是实体性权力，而议事权更多表现为民主议事，科学决策的程序性权力，重大事项决定权与人事任免权属于议事权范围。

5．在新的历史时期，人大及其常委会要依法履行职能，为改革决策的科学性、民主性而努力，要通过健全议事职能的制度建设保障人民的知情权、参与权、表达权，提高议事能力与水平，同时要发挥地方人大及其常委会在依法治国中的地位，在其立法空间内履行好立法职能，并把监督职能发展为地方人大及其常委会一种经常性的工作形式，使地方人大及其常委会工作的规范化、制度化、程序化，从而在逻辑上与事实上，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”

【注释】作者简介：刘文忠（1972—），内蒙古人，法学博士，经济学博士后，北京联合大学副研究员，人民代表大会制度研究所副所长，研究方向：法理学与立法学、宪法学、农业立法。

北京联合大学人民代表大会制度研究所，北京100101

instituteofpeople’scongressessystem，beijinguniversity，beijing100101china

[1]理论界一般在讨论我国国家机构的分工时，经常使用“职权”的概念，笔者认为用“职能”的概念更为妥当，“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。我国国家机构要为人民民主服务。发挥各自的职能，保障社会主义民主，“人民民主是社会主义的生命”，不是权力的分割，而是职能的分工．要从分工的视角界定人大的职能；本文为使讨论的重点更为明确，仍然采用“职权”的概念。

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