推进区域制度体系建设法治化的思考

近年来，北仑区在推进法治建设的实践中，各党政机关建立、健全了一系列的制度规定（即制度性规定，下同）。这些制度规定，在法律法规授权范围内和上级相关指示精神的框架下，在不同层面、不同范围内实施并发挥作用，有力地保证了各项管理推进、工作开展、规范事体等目标的实现，推进了区域内法治建设水平的提升。但是，总体看，这些制度性规定本身也迫切需要进行全面的梳理并使之更加系统、规范，需要进行法治化提升，从而使之更加明确有效，更加科学化。

一、“制度体系建设”的范畴和特点

本文所称的“制度体系建设”之“制度”，主要是指党政机关即区内各级党（工）委（组）、政府组成部门及组织、人大政协机关出台的能反复适用的的各类政策性文件，既包括内部管理制度，也包括对外行使职能的政策性规定，既包括实体性规定，也包括程序性规则。总体具有如下几个特点：

一是制定主体多元。党政方面，有区级层面发布的，有部门发布实施的，有镇乡发布的，有村（社区）发布的，也有党政机关派出机构、临时或常设办事机构发布的；有党组织系统的，也有政府组成系统的；有单独发文的，也有联合发文的；还有各种下属事业单位发布的等等。

二是方式名称各样。根据发布机关的权限和目标上的差异，这些制度性规定所具有的名称往往有所不同，多为通知、意见、实施办法、细则、职责分工、规定、制度、流程、备忘录等，有的以条目式出现，有的以表格化出现，有的则是提出要求，表达指导性原则、方法。

三是目标指向各异。WWw.YbAsk.Com各类制度性规定实施的目的也是有较大差异的，有的是依上级组织精神开展工作部署，明确组织间的职责分工，加强配合协调；有的是细化法律法规的规定而出台具体操作办法；有的是保证内部工作的有序化运作；有的是行使职能、方便办事的程序化规则，还有的是不同组织间进行的合作交流等。

四是数量相当庞杂。总体而言，制度性规定的数量远超国家、省市（地方性）的法律、法规、规章等硬性规定的数量，在我区也是如此，只是目前还没有一个有效的统计。从法律、法规、规章，到规范性文件，再到这些政策、制度、工作规范，呈现为金字塔型，制度及其系统化形成的各个大大小小的体系是基础。如果把国家的规定（法律法规）比作大树，那么这些制度性规范则可认为是长在大树上的枝叶。

五是规范作用明显。党政系统的制度性规定大都依靠纪律进行约束，有的也是宣示性、引导性的，没有明确的责任规定，柔性成份很多，但这并不影响其在贯彻实施、具体操作、弥补不足、填补空白等方面的作用，其作用发挥在与相关组织、个人的生活、工作、学习方面较国家法律法规等硬性规定相比更加紧密、影响力更加明显。

二、“制度体系建设”法治化的重要意义

新的时代，新的特点，法治建设不应只重视“立法”，更要重视“立规”。“制度体系建设”正日益引起党政领导、各级各类组织的高度重视。北仑作为一个县域，在无国家明确授权“立法”的情况下，对照科学发展与和谐社会的要求，结合实际，不断丰富、健全并最终形成北仑区域特色的法治水平较高的制度体系具有重要意义。

1、具有社会公共治理和构建和谐社会的现实意义。高度重视“制度体系建设”，运用相应的法学理论指导并引入社会公共治理，通过寻求更多民主协商、运用更少强制、实现更高自由，将会为社会管理创新发展提供一个全新思路，对于各级党政机关和领导干部提高并创新社会管理将是一个重要的抓手。我国信访事件中，很多是由于企业改制、工人下岗、征地拆迁等各种因素引发的矛盾。这些矛盾的解决往往不能靠单一的法律法规等硬性规定来解决，必须相应地发挥软性制度性安排的作用，如依靠文化的引导、舆论的约束，道德的自我规范，用自律的方式来协调关系、化解矛盾。

2、具有推动区域一体化建设的广阔用武之地。利用制度性规定与国家强制性规定紧密结合，优势互补，将催生更多的区域间、行业间、组织间的合作协议，明确合作目标任务、固化利益、协调成果、规范彼此合作行为、构建合作工作机制，在合作中较好地实现相互间的信息交流、沟通磋商、纠纷化解、绩效评估。同时，在党政部门合作、行政执法、职能交叉分工等领域也可充分运用“制度性规定”来加以推进、改善。

3、具有推动法治目标全面实现的功能。制度性规定可以弥补单一硬性法规的机构性缺陷，可以提高法律法规的正当性和实效性，降低法治与社会发展的成本，并可以检验国家硬性法规的效力和实际成效，能与社会和人民群众更加紧密地结合，灵活性较强，将使法治建设的目标实现更加全面、深刻。制度体系建设的法治化，在党政机关内部管理的制度化、工作的规范化、决策和执法的程序化等方面的积极作用也是不言而喻的。推范文大全整理*进党政系统“制度体系建设”的法治化，将有力地推进全社会的制度体系建设，起到很好的引领示范作用；将有力地推动全社会的民主管理，从而推动民主政治建设；将大大地丰富法治建设的内涵，促使全社会的长治久安。

三、区域“制度体系建设”的现状分析

我区在“法治北仑”建设中，制定并健全了若干制度、措施、规定、办法等，做出了许多努力。全区各地、各部门也曾进行过各类制度性规定的完善、编撰工作，取得了明显成绩。如我区首创的“一事一议一签一公开”（简称“四个一”）制度在受到省委书记赵洪祝、市委书记王辉忠等领导同志的重要批示后，在全区全面推广实施，有力地推动了村级事务决策方面的民主法治进程，是“制度体系建设”的成功范例。区委组织部组织开展的区域化党建工作流程、区纪委推出的村事“十项监督”制度、区检察院推出的“附条件不起诉”制度等，对于推动各自领域的法治化进程起到了显著作用，也具有一定的代表性。总体而言，我区党政体系制度建设现状可以概括为：

1、成就突出。区委区政府高度重视制度建设，2006年以来，区内党政系统制度性规定出台数目成倍增长并多有创新之举。通过各

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