制的弊端前文已经述及,跟不上法治建设的要求了。而国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院通过的法律解释规则显然不能成为其行使法律解释权的依据和准则,也不能成为要求其它组织和有关人员尊重和遵守其法律解释的凭据。必须由具有较高层次法律效力的规范性文件作出明确的统一的授权,法律解释权主体的解释才是合法有效的,才能得到认可和尊重。而这种规范性文件不管叫什么名称,其实质上只能是法律解释法。那些制定专门法律解释法的国家和地区也是法治发展水平比较高的国家和地区。在我国当前加强法治建设的大背景下,通过制定法律解释法加强法律解释工作已经成为一种客观需要。

(二)明确赋予司法机关法律解释权

法律解释是对法律的意义所作的说明,只有在法律的意义不明确时才能产生,但法律只有在同具体的案件事实相结合时才会暴露其僵化性、模糊性、不周延性等缺点。所以,法律只有在适用过程中,在被应用于具体案件时才需要解释。全国人大常委会作为我国的立法机关,其任务是向社会输出规则。它所输出的规则应当是明确的、肯定的、没有模糊性的规则,否则它就不会使之成为法律。尽管法律必定会有缺陷,但在立法机关看来它应当是完美的,它的缺陷是在实施过程中逐步暴露的,在法律产生那一刻不可能被发现。因此,全国人大常委会作为立法机关而非法律实施机关,从理论上说不可能发现法律的缺陷和进行法律解释活动。即使法律在适用中暴露的缺陷反馈到全国人大常委会,由全国人大常委会进行说明,这种说明也只能是新的立法或者补充性立法,而不能被认为是立法机关的解释。这样看来,我国由全国人大常委会解释法律是不妥的,我们应当取消立法解释。

法律制定出来就要被执行。各种行政执法机关是执行法律的主体,它们具体应用法律的时候必然会发现法律的各种缺陷,因而也需要对法律进行解释,这也是我国法律解释体制中出现行政解释的原因。由于我国立法水平相对较低,而我国当前又处在巨大的社会变革时期,制定的法律往往跟不上社会发展的需要,法律解释任务显得很重要。在所有的法律当中,行政法占相当大的比重,它们的缺陷需要行政主体在执法过程中去发现,并且通过行政解释进行完善。另一方面,如果我们不承认行政机关的法律解释权,当行政主体和行政相对人在行政管理活动中出现对行政法的不同理解时,将会使行政主体难以完成其管理任务。以上这些理由说明,行政解释的存在是理所当然的,行政机关应当享有法律解释权。事实上这种认识是站不住脚的,理由有三点:

其一,行政机关行使的是行政权,是按照法律规定去分配社会资源和管理社会公共事务。如果它享有法律解释权,则可能会从对自己有利的角度去解释法律和行使权力,就难以保证其执法的公正性。

其二,行政机关的行政行为是依法受监督的,不仅要受到公民和权力机关的监督,更要受到司法机关的监督。当公民对行政机关的行政行为不服而申请法律救济时,一般会引起司法审查。如果行政机关享有法律解释权,会使司法机关的监督无法进行,导致行政权的专横。"如果以行政解释为核心,不仅会违反行政法治的原理,也会使行政机关借助最终的行政法律解释权而失去法律约束。"（5）其三,在行政管理过程中,行政权的行使具有单方意志性和效力先定性。行政主体与行政相对人对法律的理解发生分歧时,即使行政主体不享有法律解释权,也能保障行政管理活动正常进行。

以上三点说明,行政主体享有法律解释权存在很大弊端,而剥夺行政主体的法律解释权则不会影响行政主体正常的管理活动。如果

行政机关解释的是它自己制定的要求下级机关或者公民遵照执行的行政法规、行政规章,这种解释在一定意义上是可以成立的,但这种解释权是非常有限的。因此,从终极意义上说,行政机关不能拥有法律解释权,我们应当取消具有法律效力的行政解释。

既然立法机关和行政机关都不能解释法律,那么法律解释权只能配置给司法机关了。在我们所考察的国家和地区中,无论是大陆法系还是英美法系,其法律解释权最终皆由司法机关所掌握,也证实了这一点。司法机关来行使法律解释权的原因在于:第一,法律解释权是司法权的组成部分。司法是法律在具体案件中的适用,而适用本身必然包含着对法律的理解和解释。理解、解释和应用是三位一体的过程,司法主体在对法律缺乏理解和解释的情况下适用法律是难以想象的。"司法机关在适用法律时必然要对法律进行理解和说明,在法律适用过程中法官对法律的解释具有法律的约束力,并不是因为法官有法律解释这样一种权力,而是因为司法机关所拥有的司法权使然。"（6）第二,所有的法律纠纷只能由司法机关作出最终裁决,此前的其它任何裁决都可以被司法裁决所推翻。如果司法机关不拥有法律解释权,将危及到司法裁决的终局性。第三,司法机关作出的解释比其它任何机关作出的解释都更公正。立法机关和行政机关的职权使它们能够能动地分配社会资源和谋求自身的利益,它们进行法律解释时很难保证其解释活动不是围绕着自身的利益进行。而司法机关只能被动地处理各种与自身利益无关的纠纷,在司法过程中独立于当事人和案件利益之外,处于居中裁判地位,无法通过解释谋求自身利益,其作出的解释往往更加客观和公正,更能赢得社会和当事人的认同。我国许多学者呼吁由司法机关来解释法律,或许也是出于以上几点的考虑。必须明确的是,我们主张由司法机关掌握法律解释权,实际上是主张由审判机关而绝非检察机关来解释法律。检察机关在进行法律监督的过程中,尽管也确实需要理解、解释和应用法律,但这种权力属于行政权的范畴。检察院同法院分享法律解释权或者享有同等的法律解释权是不可思议的,学者们提出取消检察解释的主张应当得到支持。

(三)实现统一解释与个案解释的并存

法律解释权应当由司法机关行使,但具体应当由哪些或者哪个主体来行使呢?我国的现状是,由最高人民法院作出司法解释,对全国的法院系统具有普遍约束力。但最高人民法院的法律解释活动本身就是比较混乱的,既有审判委员会作出的解释,也有研究室、各业务庭作出的意见、批复、

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