成本及市场风险更使得许多农民视土地为"鸡肋",造成农民生产积极性地低下。在这种情况下如果再提高土地承包金的数额,人为加重农民负担,必然会进一步挫伤农民使用农地的积极性。再次,承包金数额过高不利于土地流转。承包经营权作为承包人的一项财产权利,流转是其获利的重要手段之一;同时流转也是实现土地资源优化配置、提高土地使用效率尤其是实现农业规模经济的重要途径。而承包金对流转的影响是显而易见的,通常说来土地流转价格的上限是相对确定的,即土地(使用权)的市场价值,而承包人的获利空间就在于流转价格与承包金的差额,如果承包金数额过大,接近土地(使用权)的市场价值,显然会使承包人获利甚少甚至无利可获,则承包经营权作为一种财产权利的性质无从体现。同时承包金数额过大必然会导致流转价格的提高,从而影响到土地的流转效率。
因此,土地承包金的数额一定要低,既要保证农民种地无多大负担,又要保证其在流转时有足够的利润空间,这样家庭承包经营权才能真正成为一种财产而非负担,成为一种权利而非义务,土地才能得到有效利用。当然也不是越低越好,数额过低也会使承包金的"刺激"功能弱化,也不利于土地使用效率的提高。所以应以适度低额为宜,即要保证对农民生产积极性的刺激,又不能过于加重其负担,这是比较难以把握的。笔者认为应结合各地区的具体情形来对待。
(二) 统一性
由于同一集体内部的土地自然条件的不同,承包金固然不应千地一价,搞"一刀切",体现不出生产资料的价值差别。但笔者认为,也不应千地千价,差别太大,否则可能会导致"资本决定",使经济实力强的农户可以通过资本优势获得大量优良地的承包经营权;而经济实力差的农户只能获得贫瘠单薄的土地,进一步削弱了其经济改善能力,人为加剧农村贫富分化。这从经济意义上固然符合"效率"所要求的资本优化配置,但显然不符合成员权利分配中的"公平"原则。这只适合贯彻"效率优先"原则,完全市场化运作的以招标、拍卖、公开议价等其他方式承包土地的情形,而不符合基于平等的成员权而进行的家庭承包。搞"资本决定"会使一些经济实力强大的成员凭借价格优势垄断大量土地(使用权),使得其他成员无地可包,承包权无从实现,从而构成对其他成员法定权利的实质侵害。同时,承包人也完全可以再将这些土地转包、租赁给其他成员以赚取地租与承包金的差额,从而重现旧社会中的"地主"身份,造成成员间身份上的实质不平等,这显然是极不合理的。
因此笔者认为,同一集体内部各地块的承包金数额差别不宜过大,可以根据土质大致分为优、良、中、劣等等级,每一等级确定相对固定的价额(价额应由全体成员大会协商确定),然后根据成员的意愿进行分配。遇到争执不下的情形,应结合成员具体情况,本着怜贫扶弱的原则优先照顾条件相对较差的成员,或由全体成员表决决定,甚至可以采取"抽签"等原始却有效的方式,以确保形式上的"公平"。也许有人会认为这种做法不利于"效率"实现,但笔者认为鉴于我国农村土地的集体所有性质及在其上所附加的经济功能以外的社会功能对农民乃至整个农村稳定的重要意义,在权利的初次分配阶段着重"公平"是必要的也是必须的。通过平等甚至相对向弱者倾斜的分配,使经济能力差的成员有机会获得良好的土地,从而获得摆脱贫困、改善生活的机会,实现农民的共同富裕,这是社会主义优越性的重要体现,也符合家庭承包的根本目的。
(三) 征收灵活性
家庭承包金是作为成员的承包人向作为发包人的集体经济组织缴纳的款项,是因使用集体土地而对集体的补偿,它体现的是成员与集体经济组织之间的债权债务关系,不同于农民所要缴纳的其他税费。税收是国家为了实现其职能需要,按照法律规定,强制地向纳税人无偿征收货币或实物所形成的特定分配关系,是国家取得国民收入的分配与再分配的一种方式。税不体现产权关系,同时税具有强制性、固定性,某个项目的税额一经法律确定即相对固定,非依法不得变动;税的征收具有较强的时限性,逾期不缴应承担相应的行政乃至刑事责任。而三提五统等各种杂费是为维护农村基层政权以及进行各种公共福利事业、公益事业、基础建设等而向受益人征收的费用,它也具有一定的行政强制性。但承包金则不同,作为一种纯粹的民事之债,它可以在当事人协商一致的情况下任意处分,根据土地的实际使用情况进行增减。在传统土地租佃关系中通常规定,在遇有严重灾荒的情形可以要求减租减息,作为内部成员关系的家庭承包人与发包人之间更是可以如此。而且在传统租佃关系中,租金一般是可减而不可增的,但在家庭承包中,由于双方属于集体内部关系,同时承包金用于集体事业,所以在必要的情形下,经成员大会协商通过,是可以相应增加承包金的数额的。
但无论如何,将家庭承包金与家庭承包经营权的得失相联系的做法都是不对的。有学者提出"土地使用权人积欠两年以上土地使用费,集体组织可以收回土地使用权"的立法建议,实际上是对家庭承包金性质的误解及将其与其他方式的承包金的混淆。遇到这种情况,笔者认为,应由集体组织向法院提起追缴欠款的民事诉讼,而不能直接收回已经确定的物权性权利。
在现实生活中,有些集体组织将承包金与租费不分,不论实际情况如何,一味强行收取,造成十分恶劣的后果,有的以承包金甚至其他税费的拖欠为借口,强行收回发包地,实际上是对承包人承包权的严重侵害,是违法的。
(四) 使用民主性
如前所述,承包金是集体财产的增值与收益,实质上是全体成员的收益,其应用于集体公益福利事业,这一点与村提留有相似之处。但承包金的使用应不限于此,有更大的灵活性,只要是经全体成员大会通过的处分方式均可,甚至可以按一定的比例在成员之间进行分配。同时承包金作为集体共有财产,其处分必须由成员大会讨论通过,公开协商、民主决定,这与主要由村民委员会决定、为特定目的而征收的提留也是不同的。
四、现有法律规定不足及完善
承包金虽非家庭承包合同中的主要条款,但对家庭承包确立、实现的合理与效率起着十分重要的作用,因此,认清其性质、目的、用途并做合理规

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