职能，压缩财政供养人员；加快县乡财政体制改革，调整支出结构，加大转移支付力度，保障基层正常运转；加快农村教育体制改革，因地制宜地调整教育布局，合理配置教育资源，保障义务教育经费，切实提高教育质量。
从改革试点的实践看，通过改革初步规范了农民与国家、集体之间的分配关系，改革提高了农民合理负担的透明度，一定程度上遏制了农村“三乱”，增强了基层干部依法行政和农民依法纳税的意识；促进了基层政府职能转变和机构精简，进一步规范了乡镇政府和村级组织的工作职能和事权范围，精简了机构和人员，也削减了经费开支；密切了干群关系，一定程度上缓解了农村干群矛盾。但是，农村税费改革只是试图从分配制度上规范国家、集体、农民的利益关系，并没有触动农民负担产生的基础-产权问题，因而带有一定的局限性。

二

人类的经济活动无非是在人们选择的基础上资源相互交换的过程，这种过程达到均衡时便产生了一种资源的配置状态，进而表现出种种经济结果，如效率和公平。而当人们一定时期以其所掌握的资源去交换一种特殊的资源—货币时，便形成了这一时期人们的收入。因此，收入可以这样定义：它是一定时期人们用资源交换得到的货币流，或这一时期人们交换得到的资源的货币价值。
从产权经济学的观点看，人们之间相互交换资源的这种过程其实是人们对于资源不同权利的交换过程，也即产权的交换。产权是获得收入的基础。正是产权的存在，决定了这种交换过程产生的收入的归属。不同的产权安排，其收入的分配也不同。如果资源的产权归一人所有，那么资源产生的收入也全部归其所有；而如果产权被分割为使用权、转让权和收益权并分属不同的个人，则其产生的收入也将在这些不同个人之间进行分割，他们各自得到相应的份额。关于资源的产权为什么被分割，巴泽尔（1997）给出的答案是：一项资源往往有许多属性，这些属性完全由一个人占有往往并不是最有效率的安排，所以一项资源的产权往往被分割给不同的个人。
当然，国家获得收入是个例外。尽管国家可以通过自身占有的资源与私人交换获取收入，但国家更本质的特征是一种合法拥有暴力的组织，因而可以超越产权的限制而从私人手中获得一定的收入，包括税收和各种费用。这既可以作为国家行使公共管理与服务职能的补偿，当其被滥用时，也会侵害私人的产权，损害长期的经济发展。还有一点需要强调的是，产权可以分为法律规定的产权和实际存在的产权。这二者有时是一致的，但有时却存在着很大的区别。由于交易成本过高，法律规定的产权在现实中往往不能得到实施，而只能成为写在纸上的产权。同样，实际存在的产权有时并不能被法律所接受，而成为一种不公开的产权。我们应该研究的是实际存在的产权，而不能仅限于法律所规定的产权。

三

“集体所有、分户经营”是对农村土地产权现状的概括。改革开放初期，由于农产品的长期馈乏，政府不得不在农民保证完成国家各类统派购任务和集体提留的条件下，向农民让渡部分农地使用权，从不允许到允许包产到户，进而允许包干到户，最终形成农村土地“集体所有、家庭经营”的产权结构。也就是说，农村土地所有权归集体经济组织所有，而农民则享有土地的承包经营权。这是中国农民的伟大创造，也极大地调动了农民的积极性。但是，农民所享有的土地承包经营权是与“成员权”联系在一起的。也就是说，你是这个集体经济组织的成员，你才享有这个集体经济组织土地的承包经营权。一旦你的成员资格丧失，你的土地承包经营权也随之丧失。而且，随着集体经济组织内部成员的增减变化，每个成员的土地承包经营权也要相应变化。这种权利结构是土地承担农民社会保障功能的必然结果，它有利于农民生活和农村的稳定。同时，这种产权结构中集体产权确实存在着虚置。但是当基层组织代表集体行使这种权利时，集体的产权就是实实在在的了，而且有利于基层组织对农民的控制。由于基层组织可以决定农民“成员权”的有无，控制着土地等集体资产和关系到农民生产生活方方面面的资源，基层组织对农民的控制明显强化。“村民各项行动的正当性—依据通常的分类，有*（选举）、财产（收益）和社会（福利）权利—传统上是由‘村庄’这个社会单位界定（或否定）的……”。[1]“在乡村，单独游动的个体经常存在着被侵权的危险，原因是，他离开了上面所说的社会建制的保护边界，处于无人负责的境地，歧视性对待便接踵而来—他通常很难与其他有组织所依赖的个体在权利上被同等对待。”[2]这样，基层组织对于农民来讲就处于垄断地位。长期的城乡分割与土地等生产资料集体所有限制了农民的“退出”自由，更增加了基层组织对于其辖区内农民的行为权力。这种结构后果就是形成农民“退出”的障碍。因为它提高了农民“退出”的成本。在土地承包经营权承载着农民的社会保障职能的条件下，如果选择退出，农民付出的代价是失去成员权，失去最基本的生产资料-土地，失去最基本的社会保障。因此，农民只能忍受基层组织权力对自己利益的侵害，或者只能寄希望于中央和国务院采取措施来解决。除非这种侵害危及到了农民的基本生存权利，或者农民其它来源足以形成稳定和可观的收入和财富。只要不存在自由的“退出权”，基层组织的行为权力就得不到有效制约，农民在与基层组织的交往中也只能处于劣势。
制约权力被滥用的一种办法是民主，人们可以通过“选举权”来制约权力。第二种办法是法治。将权力限制在必要的限度内，其运用置于法律的监督下。第三种是赋予其它组织的个人以“退出权”，当他们受到政府权力侵害时，可以以退出的方式来表达他们的不满。诺斯和托马斯在《西方世界的兴起》一书中反复向我们描述了在封建庄园制度下，封建主为了竞争得到劳动力，避免劳动力退出而不得不采取的一系列对奴隶进行妥协的措施，包括给奴隶一定的自由权。
同时，我们应该注意到，民主权利的行使也要以退出权的存在为其前提。不允许退出的民主过程根本不可能是真正的民主，导致的结果只能是多数人对少数人权利的剥夺。而法治的前提是民主，法律的制定、修改和实施

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