费。可见，农村义务教育的投入几乎全部是由农民负担的。
最后，基层政府的积极行政行为。积极行政一般强调政府应该在社会经济发展中起主要作用。在发展农村经济的过程中，这种积极行政往往以管制的方式而不是市场化的方式作用于农村，形成所谓“逼民致富”的现象。这与我们现行的政绩考评体制有关。长期以来，我们在发展经济的过程中逐步形成了物质至上、经济至上等观念，考察提拔政府主管的主要标准之一就是看他的政绩水平。为此，一些地方政府就大做官样文章，紧盯着gdp不放，层层制定社会经济发展目标，不顾本地的自然条件和经济条件，也不考虑市场需求状况，强行上马一些项目。在资金不足或根本没有资金的情况下，为了在自己的任期内开展项目建设，就动用各种社会关系或*关系，在资金问题上东借西凑，或者以地方群众共同利益的名义强行向农民进行摊派。根据经济规律，一个项目建设从投入到产出到取得效益需要一定的周期，有的周期还比较长。一个地方基层主管干部的任期一般是3年，这些主管干部往往在自己的任期还没有到期就另有高就，他一手上马的这些项目也就处于无人问津的困境。长期一往，在基层，这种政绩至上的做法积累了大量的债务，造成了人为的农民负担。
曹锦清的调查材料在很多地方都指出了同样的问题：“各级地方党政与部门都在‘加快经济发展’的名义下，搞‘显示政绩’，大搞各种低效甚至无效的投入。”发展开支膨胀主要是由于乡镇干部想在任期内做出看得见的“政绩”，不顾民力财力，大搞“短平快”的“政绩工程”而造成的。有些开支，乡镇干部不愿控制；有些开支，乡镇干部不能控制，再加上一些干部以权谋私，中饱私囊，其结果必然是开支失控。
此外，各级政府为了显示政绩，增加自己的*资本，往往不顾当地的实际情况，人为夸大gdp和农民收入水平农民人均收入水平，所谓“官出数字”、“数字出官”。笔者在山东农村调查时发现，在向镇政府上报农民收入时，农村的台帐一般不是按照实际的状况计算出来的，而是按照镇里给定的指标和数字推算出来的。现在每年到了上报台帐的时候，镇里会事先下达一个已经确定好的数字，然后要求村里就按照这个数字从上往下推算，把这个数字凑起来就行了。这样的做法对于乡镇政府来说是一箭双雕：一方面农民收入的增长率比较高可以显示自己的政绩；另一方面也可以以此作为多收取税费的根据，因为现行基层税费制度是按照农民的年收入的5％（在实行税费改革的地方是按照8％的税率）收取的，年收入虚报得越高，农民为此上缴的税费就越多。
二、要解决农民负担问题，就必须对基层国家管制行为进行规范，打破政绩至上观念，实现从积极行政到消极行政的根本转变。
第一，根据变化了的形势，适当放松某些领域的国家管制。如在计划生育领域，随着农村经济的发展以及人们生育观念的转变，加之国家计划生育政策的相对松动，计划生育工作的形势有了很大的改观。在一些地方，农民不再象从前那样强行超生，而是在国家政策所允许的范围内生育。减轻国家在计划生育问题上的管制，可以适当减少在这方面所花费的成本，包括人力、物力等，不仅可以适应地方机构精简的改革精神，而且也会相应减轻地方财政的压力。从更深远的意义来看，这种强管制政策的转变，还可以减少国家权力借机向农民乱收费和重复收费的寻租机会，有利于地方政府的廉政建设。
第二，国家应及时放松对农业的价格管制，真正使农产品逐步走向市场。中央政府面对新的形势，取消人为制造的剪刀差，并适应wto的需要，依照国际惯例和国外对农业实行普遍扶持和保护的做法，维护农民的切身利益。从增加农民收入的角度看，减轻农民负担的直接措施就是促进农村经济增长。从国际经验来看，由于产业性质的限制，农业本身就是一种比较效益低的产业，它所具有的增收潜力也是有限的，而且它在市场经济竞争中的弱势地位也是非常明显的，西方发达国家一般都对农业实行特殊的扶持和保护政策，确保农业生产者能够获得平均利润。我们在促进农村经济增长时应该注意到这个国际经验，给予农业以扶持和保护。
第三，彻底改变政绩考评机制。不以经济发展为乡镇政府主要负责人是否升迁的主要依据，而是以是否依法行政、是否遵循和贯彻国家政策和完成上级政府交办的任务来考评乡镇党委和政府主要负责人。中国的发展目标要走出物质至上的误区，从而重视其他各项社会发展指标，特别是*文明的指标。通过提高管理艺术和*艺术要效益，通过制度改革要效益。
第四，发挥村民自治的作用，加强民主管理和民主监督。在国家与社会关系问题上，村庄民主应该针对一些目前必需的国家管制实行有力的监督措施。同时，基层政府应该完善自身内部监督机制，在一些必须实施管制的领域要尽快完善管制程序，严格要求管制行为。

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