出３０个无偿义务工，有时出工，多数乡村喜欢叫农民出钱，每个工出１０－２０元，仅此一项全国农民每年负担高达１０００－２０００亿元。但是，这一负担是不列入国家规定的５％范围的，也就是说在中央的政策里，这不是农民负担。［8］
上述反差尽管巨大，并且明显不合理，但这却是国家财政政策和资源分配方式的直接后果。一方面，自从实行分税制改革以来，财力向上级政府集中，越到基层财力越弱，相当数量的乡镇政权都是负债运转，很多县市都是吃饭财政或者"补贴"财政。另一方面，对于教育、卫生、公共设施等问题又由各级财政自行负责，实行基层政府机构改革、合并乡镇后，尽管可以减少部分行政费用，但是无法解决基层社区政权财力增长的问题。一个重要的根源是国家把主要财力用于解决大中型国有企业问题。在教育、卫生、电力、公路、信贷、水利建设、邮电通讯和其他基础设施建设等方面，城乡之间基本上是"一国两策"，决策的城市倾向较为严重，对农村征取太多、投入不足，导致乡镇企业、中小企业和农户经济困难重重，县域经济萎缩。相当数量的基层政权在教育支出、职工工资、退休金发放等问题上疲于奔命，很多费用最后需要向农民摊派，结果农民原本艰难的生计更是雪上加霜。如果说国家是没有决心解决农民的教育和医疗保障等问题，基层政权机构则是既缺乏解决农民医疗保障的能力，也没有这个愿望和动力。［9］
对于这种现状，近年来国家在政策上有所调整，例如，在教育方面，在 "分级办学"制度运行了16年之后进行了调整。2001年5月，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出农村义务教育实行"分级管理、以县为主"的新体制。2002年4月26日，国务院副总理李岚清强调要实现两个转变，即把农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，把政府的责任从以乡镇为主转到以县为主。5月中旬，国务院办公厅又在相关文件中对"以县为主"作了详细规定，其核心是县级政府负有确保农村义务教育经费的责任，即通过调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，合理使用上级转移支付资金，做好"三个确保"（即工资发放、公用经费、危房改造及校舍建设），而乡镇不再承担义务教育投资的责任。新体制运行一年之后，据新华社的报道说，全国已有75%的县市实行统一发放教师工资，今年内则要求全部推行到位。这种转变应该说是一个较大的改进，至少在县这一级更大的行政区域内调度教育资源，较原来的制度有利于提供农村教育资金，有利于减轻乡镇政府和农民的负担，也有助于缓和乡镇政权因向农民摊派教育经费而造成的紧张和冲突。不过，进一步的分析发现，县一级财政的实力决定了这一新的制度的先天缺陷，对此不能抱过大的期望。在现有的"分税制"财政体制下，县级财政所占份额很小，加上乡（镇）级财政也只有全国财政收入的20%多一点（中央政府占51%，省和地市两级占27%）。在现有的2109个县级行政区域中，财政收入超亿元的县不足600，包括574个国家级贫困县在内，财政补贴县多达1036个 (均为1999年数据)。大部分县连维持"吃饭财政"的水准都困难，一些县全年的财政收入甚至不够用于教育的支出。［5］
四、对民工的差别对待
当前城市管理中对民工的差别对待十分普遍，令人忧虑。这些差别对待在性质、类型、方式上大致相同，这里，为了节约篇幅，我仅以北京市的有关规定为例予以说明。概括起来，在北京市社会管理和资源配置的制度体系中，对民工的差别对待主要体现为下列方面：
1、身份。在北京市的规范性法律文件中，对个人的身份有一些基本的区分，这些区分首先是划分"本地居民"和"外来人员"，这在 "北京市外地来京人口户籍管理规定"、"北京市外地来京务工经商人员管理条例"、"招聘外地人才批准书"等用语中鲜明地体现出来。"外来人员"是"外地来京人员"的简称，主要指其他省、直辖市、自治区来京务工经商的人员，又可以划分为"外地人才"和"普通外来人员"。根据《北京市招聘外地人才实施细则》第三条的规定，外地人才系指外地来京受聘从事科技、文教、经贸等工作、具有大学专科以上学历、人事关系和常住户口不在本市的专业技术人员和管理人员，因此，民工是够不上"外来人才"的标准的，他们只是普通外来人员。从数量上看，民工在普通外来人员中占有绝大多数，尽管不是全部，为了叙述简便起见，我这里用民工指称非"外来人才"的普通外来人员。于是，我们发现，在规范性法律文件中出现了三个身份群体的划分，即本地居民、外来人才和民工。通过接下来的分析我们将发现，这种划分不仅仅是用语上的，它们同时是规范性的，不同的身份意味着不同的权利义务，意味着和当地政府机关具有不同的管理和被管理、保护和被保护关系，意味着在市场竞争中具有不平等的起点和规则。
2、居住。人们要在北京生活、务工或经商，首先必须具有合法的居住权，这是前提条件。北京市的规范性法律文件对不同身份人员的居住权的规定是完全不同的。首先，本地居民天然地具有居住权，这是一种推定权利，不需要附加任何条件，也不需要法律另外加以规定。但是与此不同，外来人员的居住权是附条件的，是赋予的，是暂时的和可剥夺的。根据《北京市外地来京务工经商人员管理条例》、《北京市外地来京人员户籍管理规定（修正）》两个规范性法律文件的有关规定，北京市对外地来京人员实行暂住登记和《暂住证》制度。《暂住证》是外地来京人员在本市临时居住的合法证明。对未取得《暂住证》的外地来京人员，任何单位和个人不得向其出租房屋或者提供经营场所；劳动行政机关不予核发《外来人员就业证》，工商行政管理机关不予办理营业执照。《暂住证》的发放数量按计划实行规模控制，办理《暂住证》需要一定的条件和一系列的手续，违反有关规定要受到处罚，这里不详述。
3、就业。大部分外来人员是希望在京从事劳务、经营、服务等活动，以取得工资或者经营收入的，但是北京市在就业政策上实行区别对待，使得外来人员和本地居民具有不同的就业权利。这种不同首先体现在许多就业岗位只对本地居民开放方面。根据《北京市外地来京务

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